Palavra de Sá

Gustavo Roberto Januário: O alpinismo burocrático

A burocracia estatal é dotada de estrutura formal. É um sistema bem construído e que visa a fazer o Estado agir para a consecução de suas atividades. Cabe aduzir que uns dos maiores teóricos da burocracia é Max Weber, quem nos legou uma sólida construção teórica sobre a burocracia, cujas lições são até hoje estudas e aplicadas.

Pois bem, mesmo com a existência de uma estrutural formal bem delineada na esfera burocrática, com regras e procedimentos a serem seguidos, ainda sim há espaço para o surgimento de uma estrutural informal. Informalmente, indivíduos tendem a considerar o todo dos seus interesses e não apenas os relacionados ao desempenho de suas funções dentro da organização. Assim, abre-se espaço para que os agentes usem suas atribuições/poderes para estabelecer significância pessoal e poder próprio.

Cabe aduzir que as estruturas informais que acabam por surgir modificam e desnaturam o modelo de comportamento da organização, pois redirecionam parte das atividades dos membros para a manipulação de poder, renda e prestígio ao invés de atingir as propostas e os escopos da organização.

<><> O “alpinista burocrático”

Mas de onde vem esse termo “ alpinista”? As pesquisas apontam que o termo “alpinista” é utilizado por Anthony Downs em sua obra Inside Bureaucracy. O título do livro já é bem sugestivo: em tradução livre seria “por dentro da burocracia”. Anthony Downs ensina que o “alpinista” é o agente público orientado pela busca de poder, renda e prestígio dentro da estrutura burocrática. Seu foco é a ascensão hierárquica: subir na carreira, ocupar cargos mais elevados, ampliar sua influência interna ou migrar para posições mais vantajosas. Em síntese, o alpinista olha para a burocracia como uma “escada” de crescimento pessoal.

Anthony Downs distingue cinco tipos de agentes burocráticos: climbers, conservers, advocates, zealots e statesmen, traduzidos na literatura brasileira como alpinistas, conservadores, defensores, militantes e homens de Estado. O alpinista, é o que tratamos no presente artigo, é o agente orientado por poder, renda e prestígio, que vê o cargo como meio de ascensão.

Portanto, “ alpinista burocrático” é um termo que faz menção ao servidor público que busca maximizar poder, renda e prestígio. O alpinista consegue seu desiderato de três formas:

(a) sendo promovido a cargo mais elevado dentro da hierarquia da organização;

(b) pode aumentar poder, renda e prestígio associados a seu cargo atual com a busca por ampliar as funções ou

(c) mudando para um novo e mais satisfatório emprego em outra organização.

<><> Burocrata proteano

Um termo ligado ao “alpinista burocrático” é a do burocrata proteano. Iniciemos pelo termo “proteano”. O termo vem de Proteu, personagem da mitologia grega associado à capacidade de mudar de forma conforme a vontade. Portanto, no campo das carreiras, essa ideia é usada para descrever pessoas que conduzem a própria vida profissional, redefinem rumos com frequência e valorizam autonomia, aprendizagem contínua e sucesso segundo critérios próprios.

No artigo “Burocrata proteano: articulações de carreira em torno e além do setor público”, os autores identificam servidores que já não se orientam apenas por estabilidade, senioridade e permanência no mesmo percurso institucional. O estudo sustenta que alguns agentes públicos usam a estrutura, as oportunidades e os benefícios do setor público para construir projetos profissionais mais amplos, inclusive para além do órgão em que trabalham.

Em outras palavras, um “ burocrata proteano” pode ser entendido como o profissional que não abre mão da estabilidade, mas utiliza o conhecimento e os relacionamentos oferecidos pelo cargo público para buscar expectativas individuais de carreira.

Nessa esteira, quando os servidores manifestaram o uso da sua atuação na carreira pública para se adequar a seus interesses de carreira no setor privado, fica clara a aproximação com a lógica proteana, na qual a pessoa muda sua forma conforme o contexto para gerenciar sua carreira. Nessa esteira, ocorre a utilização de conhecimento e da rede de relacionamentos ofertados pela organização pública para a busca de novos trabalhos.

Os pesquisadores apuraram existência do burocrata alpinista, profissionais que, independente da estabilidade no serviço público, buscam outras oportunidades de carreira, algo pouco mencionado nos estudos sobre carreira no serviço público. Alguns aspectos corroboram a lógica do burocrata “alpinista”, senão vejamos:

(i)      o crescimento pela utilização dos recursos públicos voltados para aperfeiçoar o serviço público;

(ii)      a possibilidade do uso de recursos do cotidiano do trabalho, como as instalações, os equipamentos e o tempo, para se aperfeiçoar por conta própria.

Os autores apontam que as evidências coletadas remetem ao entendimento de há alguns profissionais do setor público rompendo com a lógica de carreira dentro da organização à qual pertencem; passaram a criar carreiras sem fronteiras vinculadas às suas perspectivas pessoais.

O comportamento dessas pessoas no setor público assemelha-se às características da carreira proteana, pois esses estão comprometidos com seus próprios interesses, adotando um comportamento utilitário em relação às organizações.

Evidenciado pelos autores que há servidores gerenciando suas carreiras de maneira autônoma em relação às premissas assumidas pelas organizações públicas. Para tanto, utilizam-se de elementos de “burocrata proteano:” um profissional que se utiliza da burocracia pública para ser proteano, observando que os recursos e as limitações dela são articulados nas metamorfoses de carreira, em lógicas as quais ele se utiliza como servidor público para satisfazer suas expectativas individuais de carreira e até pode abrir mão da estabilidade.

<><> Os deveres do servidor e os limites ético-jurídicos da atuação

A compreensão do chamado “alpinismo burocrático” exige a análise dos deveres jurídicos e éticos que conformam a atuação do servidor público. O agente estatal não ocupa o cargo em benefício próprio, mas como instrumento de realização das finalidades públicas atribuídas à Administração. Por isso, sua conduta deve ser orientada pela primazia do interesse público, pela lealdade institucional e pela preservação da confiança depositada pela sociedade no exercício da função administrativa.

A primazia do interesse público constitui um dos eixos do regime jurídico-administrativo. O servidor, ao exercer suas atribuições, deve orientar sua atuação para a realização das finalidades institucionais do órgão ou entidade a que pertence. Não deve usar seu cargo para a promoção de interesses particulares, estratégias pessoais de ascensão ou obtenção de vantagens indiretas. A função pública não pode ser convertida em plataforma individual de poder, renda, prestígio ou autopromoção.

O Art. 116 da lei n. 8.112/1990 estabelece os deveres do servidor. Logo no primeiro inciso se encontra exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo. Inciso III estabelece o dever de observar as normas legais e regulamentares. O inciso IX determina a manutenção de conduta compatível com a moralidade administrativa. Tais deveres revelam que o vínculo entre servidor e Administração não se limita ao cumprimento formal de tarefas, mas envolve compromisso permanente com a finalidade pública do cargo.

Podemos, também, examinar a Lei n. 12.813/2013, lei que dispõe sobre o conflito de interesses no exercício de cargo ou emprego no âmbito do Poder Executivo Federal. O art. 5º, I estabelece que configura conflito de interesses divulgar ou fazer uso de informação privilegiada, em proveito próprio ou de terceiros, obtida em razão das atividades exercidas. A vedação ao uso de informação privilegiada possui especial relevância no contexto burocrático, pois o servidor, em razão de sua posição institucional, pode ter acesso a dados, documentos, fluxos decisórios, estratégias administrativas, processos internos e informações sensíveis que não estão disponíveis ao público em geral.

Quando essas informações são utilizadas para obtenção de vantagem pessoal, ocorre grave violação da confiança pública. O conhecimento adquirido em razão da função é deslocado de sua finalidade institucional para uma finalidade privada. Assim, aquilo que deveria servir à Administração Pública passa a ser apropriado como capital individual de carreira, prestígio ou vantagem competitiva.

Censurável, também, o uso de influência indevida em razão do cargo ou emprego público. Ocorre quando o servidor mobiliza sua posição, sua autoridade, sua rede institucional ou sua capacidade de interlocução dentro da Administração para obter vantagem para si ou para terceiro.

O uso de influência indevida representa uma forma sofisticada de apropriação privada da função pública. Nem sempre aparece como ordem explícita, favorecimento formal ou ato administrativo irregular. Muitas vezes, manifesta-se por meio de contatos informais, recomendações, pressões veladas, facilitação de acessos, encaminhamentos privilegiados ou simples uso do prestígio do cargo para produzir resultados que não decorreriam do funcionamento ordinário e impessoal da Administração.

Nesse sentido, a influência indevida é particularmente compatível com a figura do alpinista burocrático. O agente orientado por poder, renda e prestígio tende a perceber a estrutura administrativa não apenas como espaço de exercício funcional, mas como campo de oportunidades estratégicas. Relações hierárquicas, proximidade com chefias, acesso a setores decisórios e conhecimento dos canais internos podem ser convertidos em recursos pessoais de ascensão e favorecimento. Quando isso ocorre, a burocracia deixa de operar como estrutura racional e impessoal e passa a ser atravessada por práticas personalistas.

<><> Conclusão

O estudo do “alpinismo burocrático” permite compreender uma dimensão sensível da Administração Pública: a possibilidade de que a estrutura estatal seja utilizada por determinados agentes como meio de ascensão pessoal, ampliação de prestígio, construção de influência ou obtenção de vantagens privadas.

A análise da figura do alpinista burocrático, a partir da tipologia de Anthony Downs, evidencia que certos agentes podem orientar sua atuação pela maximização de poder, renda e prestígio. Quando essa orientação permanece dentro dos limites institucionais, pode se expressar como legítima busca por crescimento profissional. Contudo, quando passa a comprometer a finalidade pública do cargo, a impessoalidade administrativa ou a lealdade funcional, transforma-se em conduta incompatível com o regime jurídico da Administração Pública.

A aproximação entre o alpinista burocrático e o burocrata proteano amplia essa compreensão. O servidor público contemporâneo, em alguns casos, já não se vincula exclusivamente à estabilidade ou à permanência dentro de uma mesma organização. Ele pode construir trajetórias móveis, autônomas e voltadas a oportunidades externas. Essa dinâmica, embora não seja necessariamente ilícita, exige atenção quando envolve o uso da estrutura pública, dos recursos institucionais, das informações internas e das redes de relacionamento obtidas em razão do cargo.

Por essa razão, os deveres do servidor público assumem papel relevante. A primazia do interesse público, o zelo pelas atribuições institucionais, a moralidade administrativa, a impessoalidade e a prevenção de conflitos de interesses funcionam como limites à apropriação privada da função pública. O servidor pode ter projetos pessoais e ambições profissionais, mas não pode permitir que esses interesses comprometam o desempenho de suas funções ou interfiram na finalidade pública da Administração.

A Lei n. 12.813/2013 contribui para essa análise ao estabelecer hipóteses de conflito de interesses, especialmente nos casos de uso de informação privilegiada e de influência indevida. Tais condutas revelam formas graves de desvio da posição pública, pois transformam o conhecimento, a autoridade e a rede institucional do servidor em instrumentos de favorecimento próprio ou de terceiros. Nesses casos, a função pública deixa de ser exercida como dever institucional e passa a ser utilizada como ativo pessoal.

Conclui-se, portanto, que o enfrentamento do alpinismo burocrático não depende apenas de controles formais, mas também de uma cultura institucional orientada pela ética pública. É necessário reafirmar que o cargo público não pertence ao servidor, mas à Administração e, em última análise, à sociedade. A autoridade, a informação, o tempo, os recursos e a influência decorrentes da função devem ser utilizados exclusivamente em favor das finalidades públicas.

Assim, compreender o alpinismo burocrático é compreender também os riscos de captura interna da burocracia por interesses individuais. A Administração Pública somente preserva sua legitimidade quando seus agentes atuam com lealdade, responsabilidade e compromisso com o interesse público. Onde o cargo é usado como meio de autopromoção, influência indevida ou vantagem privada, enfraquece-se a confiança social no Estado e compromete-se a própria razão de ser da burocracia pública.

 

Fonte: A Terra é Redonda