Palavra de Sá

O enigma de Lula 3 (Parte III)

Foi assim que a estratégia social-desenvolvimentista foi apresentada no programa de governo de Lula na campanha presidencial de 2002:

“…nosso programa econômico está estruturado a partir de duas dimensões: a social e a nacional. A dimensão social será o principal eixo do novo modelo de desenvolvimento, assegurado o seu caráter democrático e nacional… O motor básico do sistema é a ampliação do emprego e da renda per capita e consequentemente da massa salarial que conformará o assim chamado mercado interno de massas. O crescimento sustentado a médio e longo prazo resultará da ampliação dos investimentos na infraestrutura econômica e social e nos setores capazes de reduzir a vulnerabilidade externa, junto com [sic] políticas de distribuição de renda… São três os mecanismos principais que se somam na elevação de produtividade engendrada por esse modelo de crescimento: ganhos de escala, progresso técnico e absorção de trabalhadores subempregados pelos setores modernos. A partir desses ganhos de produtividade poderá se estabelecer o seguinte círculo virtuoso: aumento de rendimentos das famílias trabalhadoras, levando à ampliação do consumo popular, que reforça, por sua vez, os investimentos, com aumento de produtividade, fechando-se o ciclo com a elevação do rendimento das famílias trabalhadoras … Ao conduzir ao aumento da produtividade, o modelo também estimula as exportações e a substituição de importações. No entanto, nada disso elimina a necessidade de políticas setoriais especiais, verticais, como a de ampliar mais que proporcionalmente as atividades da ponta tecnológica, por sua função geradora de divisas e deflagradora de processos de aprendizagem e capacitação” (Silva, 2002, p. 30-35).

Em suma, a estratégia articula desenvolvimento econômico e autonomia nacional à reindustrialização de uma economia que sofreu regressão estrutural provocada pelas reformas neoliberais, associando-a tanto à demanda gerada pela incorporação de contingentes antes excluídos do consumo moderno quanto a um padrão de emprego e renda capaz de formalizar trabalhadores precarizados e informais (Bastos, 2012; Moreira & Bastos, 2023). Por isso não reitera o desenvolvimentismo excludente brasileiro para o tempo pós-neoliberal: é crítica simultânea do desenvolvimentismo excludente e do neoliberalismo.

Daí ser equivocado reduzir o programa socialdesenvolvimentista a uma máscara que apenas legitima demandas particularistas da burguesia industrial, de serviços ou da construção, como fazem alguns intérpretes da esquerda antipetista. Ele não se esgota na proteção corporativa que esses setores pedem ao Estado: busca organizá-los desde cima, levando-os a empreender inclusive o que não têm ambição nem interesse de realizar. É esse o sentido da autonomia relativa dos gestores de Estado, que não são meros porta-vozes de interesses empresariais, mas se pretendem portadores de um projeto que dirige os próprios empresários em direções que não tomariam por conta própria. Tal autonomia orienta iniciativas econômicas e sociais em função de uma ideologia geral, traduzida em programas particulares dotados de alguma coerência, mas frequentemente sujeitos a contradições insolúveis. Eis por que a ideologia não pode ser tratada apenas como legitimação a posteriori de práticas já dadas: ela seleciona, organiza e transforma as próprias práticas — e é essa eficácia prática que escapa às leituras que enxergam nas ideologias um mero verniz justificador. As ideologias não servem apenas para reproduzir o capitalismo; também moldam e legitimam práticas de resistência e de transformação (reformista ou revolucionária).

Desde a década de 1990, o nome do reformismo no Brasil é socialdesenvolvimentismo: a ideologia que busca integrar a política distributiva como condição e, ao mesmo tempo, efeito de uma política de transformação produtiva. Nessa ideologia, a inclusão de grupos excluídos na demanda efetiva estimularia os investimentos; os investimentos levariam ao crescimento e a empregos de maior produtividade, que sustentariam, no tempo, a política distributiva. Os governos do PT não foram desenvolvimentistas apenas por atenderem demandas de empresários afetados pela concorrência internacional, mas por organizá-los — com fundos de pensão, bancos públicos e, eventualmente, financiamento externo — para empreendimentos coletivos que, sozinhos e dado seu conservadorismo, não realizariam.

Acontece que, desde o início, o projeto socialdesenvolvimentista conviveu na prática com uma conciliação com o neoliberalismo que privilegiava estruturalmente o capital bancário e o capital estrangeiro, materializada na Carta ao Povo Brasileiro de 2002 cujo árbitro era nada menos do que o próprio presidente Lula. A própria gênese dessa síntese mostra que o socialdesenvolvimentismo se exerceu, desde a origem, em subordinação ao neoliberalismo, embora a subordinação fosse ressentida e às vezes rebelde. Na campanha de 2002, Fernando Henrique Cardoso desafiou Lula a enfrentar a crise de hegemonia do neoliberalismo executando o programa que parte importante do PT apoiara em plebiscito nacional que, em 2000, indagava aos cidadãos se a dívida interna e a dívida externa deveriam ser pagas, enquanto o mercado financeiro promovia um ataque especulativo contra posições em real à medida que Lula avançava nas pesquisas eleitorais. O PT sempre foi crítico do controle disciplinar do FMI sobre a política econômica dos países periféricos, mas Lula respondeu ao desafio de FHC recusando repudiar a dívida pública e aceitando assinar o acordo de refinanciamento da dívida com o FMI, publicando a Carta ao Povo Brasileiro. Tal Carta acoplava a promessa de uma política social includente ao programa neoliberal de gestão macroeconômica e abertura financeira e comercial, ou seja, subordinava o socialdesenvolvimentismo ao neoliberalismo. Do projeto socialdesenvolvimentista sobrou, de início, o gasto social; a reorientação mais ambiciosa da economia foi contida — um cavalo de pau nas posições do PT para evitar um cavalo de pau na execução das políticas neoliberais. Desde 2002-2003, portanto, as promessas socialdesenvolvimentistas nasceram subordinadas ao neoliberalismo, e a queda de Palocci, em 2005, não desfez a amarra, porque o Banco Central seguiu sob gestão neoliberal e as metas fiscais continuaram estreitas, embora muito menos do que sob o novo arcabouço fiscal.

Em suma, dada a escolha de não romper com o modelo neoliberal e suas políticas macroeconômico, o governo Lula ficou preso, de início, às políticas necessárias à reprodução do modelo; só a melhora das condições internacionais a partir de meados da década abriu espaço para as políticas que atendiam à sua base social, e que sempre fizeram parte do programa socialdesenvolvimentista: elevação do salário mínimo, elevação das transferências de renda para eliminar a pobreza extrema, expansão do acesso à educação pública e, em ritmo mais lento, à saúde pública, formalização de contratos de trabalho, recuperação do investimento público, subsídios crescente à competitividade dos empresários locais etc.

Contudo, os congêneres de Pallocci reapareceram a cada inflexão: a reabilitação do próprio Palocci na Casa Civil de Dilma Rousseff, a indicação de Joaquim Levy em 2015, o arcabouço fiscal de 2023, a incorporação de Simone Tebet e Geraldo Alckmin à frente antifascista de 2022. A grande frente ampla constituída para vencer o neofascismo em 2022 induziu um reforço do neoliberalismo dentro do governo que, por sua vez, dificulta a tarefa de continuar vencendo o neofascismo em 2026. É essa unidade contraditória — um neoliberalismo restrito pela base social do governo, que bloqueia os ataques mais ostensivos a direitos; um social-desenvolvimentismo contido pela disciplina fiscal-monetária herdada e preservada — que as leituras dualistas não conseguem apreender. Cada face limita o alcance da outra, e o balanço entre elas muda com a correlação de forças: foi a face social-desenvolvimentista que cresceu depois de 2006, com o crescimento acelerado e o enfraquecimento do polo neoliberal na Fazenda, a ponto de levar uma intelectual social-desenvolvimentista, Dilma Rousseff, à presidência — e de provocar a reação que conhecemos. Como entender Dilma Rousseff?

<><> Políticas hegemônicas e a contenção do socialdesenvolvimentismo

Antes de discutir o desafio ao neoliberalismo colocado por Dilma Rousseff, é preciso mostrar por que as políticas macroeconômicas neoliberais não são mera preferência ideológica, mas uma necessidade estrutural de reprodução do modelo. É claro que é possível ser mais realista do que o rei, mas para abandonar o reino não basta ser um pouco menos realista e mover pontual e temporariamente as políticas macroeconômicas, como procurou fazer o governo Roussef antes de reverter catastroficamente para o neoliberalismo em 2015.

Vimos que o modelo capitalista desenvolvimentista exigia planos coordenados de investimentos públicos e privados, um horizonte de demanda efetiva e proteção comercial para estimular tais investimentos, um suporte de financiamento para assegurá-los, alguma seletividade no uso das reservas cambiais para garantir a importação de bens de capital e insumos essenciais, e alguma forma de regulação do financiamento internacional e de participação do capital estrangeiro, que dominava tecnologias essenciais à reprodução ampliada do capital.

Em escala global, o objetivo político do movimento neoliberal foi reverter as conquistas que o reformismo social-democrata nos países centrais e o nacionalismo econômico nos países periféricos obtiveram depois da Segunda Guerra Mundial – por quaisquer meios. Sua luta ideológica é definir agenda e não-agenda pública, pautando os governos pelo controle do debate público, visando criar um “novo normal” que entende a crise econômica como resultado de excesso de democracia e de intervenção estatal populista e irresponsável que gera inflação e desemprego. Para superar crises, reformas neoliberais atacam o universalismo social-democrata e pregam mais controle capitalista sobre recursos, logo alocação mercantil e não pública de recursos, corte de gasto público, focalização de direitos sociais (em pobres e minorias), precarização trabalhista, privatização e mercantilização de bens públicos e comuns, liberdade de investidores estrangeiros contra estados desenvolvimentistas.

Enquanto os Estados eram pressionados para assegurar pleno emprego antes do ataque neoliberal, os bancos centrais passaram a evitá-lo sob pretexto de controle da inflação, assegurando grande poder de barganha dos capitalistas no mercado de trabalho. Significativamente, documento do Ministério da Fazenda do Brasil em 2025 justifica o limite de expansão do gasto público em 2,5% para evitar pressões salariais inflacionárias, executando-se deliberadamente política fiscal contracionista entre meados de 2024 e fins de 2025 para apoiar o esforço desinflacionista liderado pelo Banco Central.

Com o chamado “Consenso de Washington”, reformas neoliberais tornaram-se condição de acesso a financiamento pelas instituições multilaterais (FMI e Banco Mundial) e critério de avaliação da dívida soberana por agências de classificação de risco e mercados financeiros integrados pela abertura financeira: quanto melhor a classificação, mais barato o financiamento concedida às empresas locais. A criação da Organização Mundial do Comércio (OMC) em 1995 levou as disciplinas neoliberais para o terreno das políticas setoriais e da proteção do monopólio da propriedade intelectual pelas corporações globais. A alegação é que a abertura comercial e a retração de políticas desenvolvimentistas e investimentos estatais asseguraria a especialização “espontânea” dos países na divisão internacional do trabalho, na prática “chutando a escada” dos planos de industrialização na periferia.

O modelo neoliberal aprofunda a dependência e muda sua forma na época da globalização financeira e produtiva, transferindo decisões de investimento e especialização nacional de Estados desenvolvimentistas para mercados financeiros, corporações globais e seus associados locais. No Brasil e outros “mercados emergentes”, a promessa feita aos capitalistas forçados à especialização “correta” é clara: as políticas neoliberais oferecem à imensa maioria das empresas que sobreviveram ao choque da abertura comercial e financeira com apreciação cambial da década de 1990 o acesso barato, no mercado internacional, a insumos intermediários, bens de capital e financiamento. A abertura comercial assegura importações baratas; a abertura financeira promete, às economias administradas por governos “críveis”, financiamento externo barato e abundante que, ao entrar, aprecia o câmbio, barateando ainda mais as importações (pelo menos até um novo ataque especulativo). Uma estrutura produtiva reconfigurada por um choque neoliberal torna-se estruturalmente dependente da importação de bens de produção e da rolagem de dívida externa privada, de modo que a principal ameaça à reprodução do modelo capitalista a ser controlada pela política macroeconômica não é o gasto social, mas a fuga de capitais, a perda de “credibilidade” externa e a depreciação cambial — que encarece o passivo externo privado e se transmite aos preços num surto inflacionário (o pass-through) que nenhuma substituição de importações pode reverter a médio prazo.

Daí a cadeia das políticas econômicas hegemônicas sob o neoliberalismo: câmbio apreciado para baratear importações de bens, serviços e capitais; juros elevados para atrair capitais e gerar apreciação cambial (ou, em momentos de crise, conter a depreciação), ao mesmo tempo em que aumenta a rentabilidade dos credores da dívida pública; e superávits fiscais primários para impedir que o custo desses juros imprima à dívida pública uma trajetória explosiva. Note-se a hierarquia: a dívida cresce não porque o governo gaste demais, mas porque a carga de juros a empurra para cima; a política fiscal existe, em boa medida, para enxugar gelo da política monetária. São políticas que a forma de Estado neoliberal assegura ao preservar a autonomia relativa do Ministério da Fazenda e do Banco Central para executá-las a despeito das pressões da base social dos governos. É por isso que as chamo de hegemônicas: não podem deixar de ser realizadas, em graus variáveis, por qualquer governo que administre o modelo — inclusive os liderados pelo PT (Bastos, 2025b).

Essa dependência tem uma consequência decisiva e mal compreendida. O neoliberalismo não reverteu o Brasil a uma economia primário-exportadora de tipo neocolonial: ao contrário, aprofundou a tendência das filiais estrangeiras que dominam a indústria de transformação a privilegiar o mercado interno, montando localmente bens finais a partir de insumos e componentes importados. E a indústria continuou gerando mais valor agregado para o mercado interno do que a agropecuária exportadora. É por isso que o socialdesenvolvimentismo, ao apostar na expansão do mercado interno pela inclusão de populações antes excluídas desde o primeiro governo Lula, e recuperar o investimento público no segundo, pôde combinar-se dinamicamente com o neoliberalismo em vez de romper com ele: as duas faces convergiam sobre o mesmo mercado interno de massas, ainda que por lógicas opostas. O que a política desenvolvimentista tradicional assegurava — a coordenação, período após período, entre investimentos públicos e privados para aprofundar a estrutura industrial rumo aos bens de produção — é precisamente o que o neoliberalismo desfez, legando ao socialdesenvolvimentismo um mercado interno menos dinâmico, e mais raso, montado sobre importações.

Na década de 2000, o socialdesenvolvimentismo foi combinado e contido pelo neoliberalismo de modo temporariamente virtuoso. A grande liquidez internacional, o boom de commodities e a apreciação cambial permitiram, ao mesmo tempo, superávits fiscais extraordinários, a ampliação do gasto social e do investimento público; o câmbio apreciado barateava a cesta de consumo popular — inclusive a enorme cesta de novos bens transformados pela microeletrônica e importados da Ásia —, e o aumento real do salário mínimo, ao expandir o mercado interno, realimentava a arrecadação tributária a ponto de gerar superávits primários recordes sem estrangular o gasto público crescente. Foi esse círculo virtuoso entre as políticas hegemônicas neoliberais e as políticas socialdesenvolvimentistas, em uma unidade contraditória que parecia harmônica, embora sempre conflituosa, que sustentou a popularidade de Lula (Bastos, 2012).

A crise de 2008 desfez a aparência de harmonia. Ao pôr em fuga o capital especulativo do mercado imobiliário estadunidense e ao acelerar o investimento público na China, ela prolongou o boom de commodities e fez da América Latina, fora da Ásia, a única região em crescimento, atraindo para cá a reação exportadora das indústrias de todo o mundo e agravando a desindustrialização de uma estrutura produtiva já corroída por décadas de enfraquecimento do planejamento estatal, abertura comercial e apreciação cambial. É nesse contexto criado pela crise financeira global de 2008 — a “guerra cambial” de que falava Guido Mantega — que o governo Dilma Rousseff procurou promover uma inflexão limitada nas políticas macroeconômicas neoliberais hegemônicas para criar condições para o avanço do programa social-desenvolvimentista, como veremos no quarto e último artigo desta série.

 

Fonte: Por Pedro Paulo Zahluth Bastos, em A Terra é Redonda