Palavra de Sá

Tarifa Zero, caminho para a cidadania ativa

Ao observarmos a realidade da crise urbana e da mobilidade nas cidades brasileiras, constatamos a existência de uma crise estrutural que, embora já estivesse em curso, se agravou com a pandemia e mais ainda nos tempos atuais. O cenário da mobilidade urbana brasileira caracteriza-se por congestionamentos crônicos, com predominância do transporte individual motorizado, infraestrutura inadequada para ciclistas e pedestres, e baixa integração entre as redes de transporte público. Os serviços de ônibus apresentam qualidade insuficiente e perda contínua de demanda, enquanto aplicativos de transporte individual operam sem regulamentação adequada. Observa-se ainda o aumento dos sinistros de trânsito, a desestruturação dos sistemas sobre trilhos na maioria das capitais (excetuando-se São Paulo e Rio de Janeiro), a ausência de licitações efetivas nos serviços de ônibus, e a falta de integração entre planejamento urbano e de transportes, resultando em ocupação urbana dispersa e precária qualidade de vida.

Podemos nos perguntar por que esses problemas crônicos, que persistem e vêm agravando a cada dia a qualidade dos deslocamentos urbanos não são resolvidos? É bem verdade que, o Brasil construiu, desde os anos 1970, uma forte expertise e competências em nível nacional e local, com a emergência de uma política Nacional de Transportes Urbanos, por meio da Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU) e da Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (GEIPOT), ambas extintas no início dos anos 2000. Essas organizações nacionais, juntamente com entidades locais foram capazes de reorganizar e implementar redes de transportes públicos que deram nova qualidade aos deslocamentos nas aglomerações brasileiras (Brasileiro et al., 1999).

Todavia, a partir dos anos 2000, os problemas urbanos e da mobilidade voltaram a se agravar no Brasil, no contexto das políticas neoliberais de privatização, baseadas em concessões das infraestruturas e dos serviços públicos municipais via Parcerias Público- Privadas sem o devido fortalecimento do Estado para implementar medidas regulatórias e institucionais que garantissem a qualidade e equidade de sua oferta ao conjunto do território nacional. Observa-se, assim, em todas as cidades, o enfraquecimento dos organismos gestores, tanto pela ausência de concursos públicos substituídos pela terceirização de atividades de gestão pública e pela contratação provisória de profissionais que deveriam ser concursados quanto pela perda da propriedade dos dados e informações, transferidos para a iniciativa privada (empresas e consultorias), em clara contradição com a Constituição Federal, que estabelece a responsabilidade municipal pela gestão dos serviços públicos e de transportes, de caráter essencial. E mesmo com a aprovação, pelo Congresso Nacional do Estatuto da Cidade (2002) e da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU), em 2012 ambos excelentes instrumentos de política urbana esses marcos legais não têm sido capazes de reverter o quadro de crise permanente da mobilidade nas cidades brasileiras.

Em plena pandemia do COVID 19 (maio a agosto de 2020), docentes e estudantes da Pós- graduação em Transportes da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), em associação com pesquisadores, consultores e profissionais de instituições nacionais e internacionais, organizaram uma sequência de seminários com o objetivo não apenas compreender as causas da crise sanitária, dos serviços públicos e da mobilidade, mas, sobretudo, de elaborar propostas de curto, médio e longo prazo para reverter essa situação. Foram propostas diretrizes e ações estratégicas, com base em experiências concretas, para apoiar o poder público na adoção de um novo modelo de gestão dos transportes públicos – modelo que requer a reformulação do papel do Estado, bem como a criação de novas formas de financiamento do setor (Andrade et al, 2021). Os debates apontaram, ainda, a necessidade de construir esse novo modelo de gestão da mobilidade dentro de uma abordagem renovada para a administração das cidades e de seus serviços públicos (Brasileiro et al., 2021).

<><> Abordagem dos comuns como alternativa de sociedade

Assim, os estudos de Brasileiro et al, (2021, 2023) voltaram-se para a busca de um novo modelo civilizacional que, ao se opor ao globalismo neoliberal, propusesse uma alternativa às fórmulas recorrentes de gestão puramente estatal ou privada. Para superar essa dicotomia, adotamos o conceito dos commons ou comuns amparados em estudos de Elinor Ostrom (1990). A pesquisadora e sua equipe recensearam mais de 5.000 experiências no mundo, nas quais instituições apoiam os usuários na gestão de recursos comuns que não são públicos nem privados, mas pertencem à própria comunidade. Esses estudos abordam sistemas de recursos comuns ligados à gestão de ambientes naturais, como lagos, pesca, lençóis freáticos, canais de irrigação.

A abordagem dos comuns significa que um recurso ou atividade bem definida deve ser objeto de: i) regras e normas; ii) direitos e deveres dos participantes claramente estabelecidos; iii) um modelo de governança baseado na participação conjunta de seus membros (commonors), no agir em comum, na coconstrução e na cogestão dessas atividades. Observa-se, pois, em todo o mundo, exemplos de experiências de comuns urbanos em todas as áreas do conhecimento, abrangendo o conjunto das atividades cotidianas a exemplo dos comuns digitais, projetos de transição ecológica em áreas como energia, jardins comunitários, hortas, ruas, parques, praças, reapropriações coletivas de espaços públicos abandonados e gestão da mobilidade em modos ativos.

Na tentativa de compreender as relações entre a cidade, seus espaços físicos e serviços públicos, enquanto comuns da sociedade, nos debruçamos sobre a excelente obra de Dardot e Laval (2017) autores franceses para o qual o comum se constitui em “termo central da alternativa ao neoliberalismo”. Assim, os autores identificam no “princípio político do comum o sentido dos movimentos, das lutas e dos discursos que, nos últimos anos, se opuseram à racionalidade neoliberal em várias partes do mundo” (Dardot e Laval, 2017, pp. 18 e 19). Portanto, o aumento, nos últimos anos, de experiências de “autogoverno local” e da criação de organismos de cogestão de atividades diversas e serviços, guarda uma forte relação com as lutas dos movimentos sociais em espaços públicos ocupações denominadas Occupy.

<><> Tarifa Zero como expressão da política dos comuns

É, pois, em um contexto de crescimento, nas primeiras décadas do século XXI, de experiências de gestão de atividades e serviços baseadas no conceito dos comuns conectadas às lutas sociais, que procuramos compreender a adoção crescente, em inúmeras cidades do mundo, da política de gratuidade universal — ou Tarifa Zero como é chamada no Brasil. E, sobretudo, analisar como essa política pode contribuir para, ao menos, reduzir a crise da mobilidade urbana. Conforme analisa Santini (2025), o Brasil conta atualmente com 138 cidades que adotaram a gratuidade universal. Bem sabemos que, na grande maioria dessas cidades, a implantação da Tarifa Zero não teve como razão principal as pressões dos movimentos sociais por meio das lutas urbanas. Mas, sem dúvida, o tema entra no debate nacional a partir das jornadas de junho de 2013, com o slogan “Se a tarifa aumentar São Paulo vai parar”, liderado pelo Movimento Passe Livre (MPL), cujas mobilizações em todo o país, colocaram, de forma definitiva, a pauta da gratuidade universal na agenda pública.

Assim, defende-se, nesse artigo, que a política pública da Tarifa Zero, ao ser entendida como uma política orientada pelo conceito do comum, deve ser objeto da participação dos atores da sociedade em especial das comunidades locais e movimentos sociais e associativos presentes em todos os bairros das cidades. Isso significa que a formulação, implantação e avaliação das políticas de Tarifa Zero podem e devem ser feitas através de Parcerias Público-Comunitárias (PPC), que possibilitam, segundo Bianchi (2024), a adoção de um novo municipalismo com potencial democratizante, construindo alianças entre atores, em especial comunidades e governos locais, para transformar a própria cidade. Essas PPC permitem que grupos de cidadãos autogerenciemto bens e serviços públicos, inspirando-se no conceito dos comuns. Apoiado no exemplo do Programa “Ativos Cidadãos”, de Barcelona, durante a gestão da prefeita e ativista Ada Colau (2015 – 2023), Bianchi (2024) mostra que esse Programa, através das PPC, permite que grupos de cidadãos tenham plena capacidade para gerir seus próprios bens, espaços e serviços públicos. Para isso, é essencial e obrigatório que haja a integração entre três modalidades de democratização (deliberativa, direta, representativa), que se expressam por meio de: i) formulação conjunta da política pública de base comum, ii) autogestão dessa política, iii) controle democrático dessa política.

Então, a proposta é que a política pública da Tarifa Zero seja objeto de PPC, em todas as suas fases formulação, gestão e avaliação democrática o que exige ampla cooperação entre as comunidades locais e os governos municipais. Prefeitos e suas equipes devem cumprir as prerrogativas que lhe são atribuídas pela Constituição Federal do Brasil, mas seguindo um modelo de gestão distinto daquele predominado nas cidades, o qual exclui a população das decisões sobre políticas públicas. Nas PPCs, os representantes da população devem estar presentes nas três formas de democratização enunciadas por Bianchi (2024). Apresenta-se, a seguir, uma agenda ou tipologia para implantar PPCs nas políticas de mobilidade com base na Tarifa Zero que deve estar articulada também com outras políticas públicas, especialmente nas áreas de habitação, saneamento básico, saúde, educação, cultura e gestão de bens públicos.]

><> Democratização da mobilidade urbana: as Parcerias Público Comunitárias na Tarifa Zero

É fundamental reconhecer que a implementação efetiva da Tarifa Zero, por meio de PPCs, só se torna possível quando surge da mobilização popular e da luta dos movimentos sociais. São os movimentos sociais que colocam a pauta da gratuidade universal na agenda política nacional. O ponto de partida para qualquer transformação democrática da mobilidade urbana não vem de soluções tecnocráticas sem diálogo com a sociedade, nem de iniciativas governamentais isoladas, mas de construções políticas que resultem da pressão social exercida pelos movimentos urbanos. Portanto, o papel dos movimentos sociais não se limita à fase de reivindicação inicial, devendo permear todo o processo de implementação garantindo que a participação popular seja genuína e que o controle social seja efetivo, mantendo viva a dimensão transformadora e emancipatória que caracteriza a política dos comuns urbanos.

Neste contexto, surge a necessidade de repensar os modelos de gestão pública a ela associados, incorporando princípios democráticos participativos que garantam tanto a eficiência técnica quanto a legitimidade social dessas políticas. A partir da perspectiva das PPCs, é possível construir um modelo alternativo de implementação da Tarifa Zero que supere a dicotomia tradicional entre gestão estatal e privada, promovendo uma verdadeira democratização da mobilidade urbana. Para isso se faz necessário:

I) A legitimação democrática como fundamento da política pública: a criação de um Conselho Municipal de Mobilidade Participativa, com composição paritária entre poder público e sociedade civil é essencial para garantir a legitimidade democrática da política. A população, por meio dos seus representantes, deve ter voz decisiva na definição de quais bairros serão conectados, quais rotas serão priorizadas, onde serão localizados os terminais e como será estruturada a hierarquia do sistema. Essa participação na formulação da rede determina quem terá acesso efetivo à mobilidade urbana e como se dará a integração territorial da cidade. A paridade na composição do conselho assegura que as decisões resultem de negociação efetiva entre diferentes atores sociais, evitando tanto a captura corporativa quanto a imposição unilateral por parte do poder público.

II) A cogestão como modelo de implementação democrática: a fase de implementação da Tarifa Zero através de PPCs exige a criação de novas estruturas de cogestão ou a readequação das existentes. Nesse processo, é essencial garantir a participação popular na fiscalização e na operação cotidiana do sistema de transporte, reconhecendo que os usuários possuem conhecimento direto sobre as necessidades reais de mobilidade. Essa participação assegura que o sistema responda de forma dinâmica às demandas concretas dos usuários, permitindo ajustes rápidos e adequados às demandas cotidianas que emergem do uso efetivo do transporte público.

III) A transparência dos dados operacionais: a disponibilização em tempo real, de todas as informações sobre localização dos ônibus, atrasos, custos por linha, receitas do sistema, salários dos funcionários e contratos com empresas é uma questão de transparência administrativa e condição indispensável para o exercício efetivo do controle social. Os dados abertos permitem que a população compreenda integralmente o funcionamento do sistema, identifique problemas, proponha soluções e fiscalize a aplicação dos recursos públicos. Sem acesso pleno às informações, a participação popular torna-se meramente formal, pois os cidadãos não dispõem de elementos concretos para fundamentar suas decisões e reivindicações.

A implementação da Tarifa Zero, por meio de PPCs, representa uma ruptura com os modelos tradicionais de gestão pública, demonstrando que é possível conciliar eficiência operacional com democracia participativa. Os três pilares apresentados constituem um sistema integrado que transforma usuários de meros beneficiários em protagonistas ativos da política pública. Essa abordagem garante o direito constitucional à mobilidade urbana a partir do fortalecimento da democracia na sociedade, ao criar espaços permanentes de participação cidadã, controle social e educação política. Mais do que uma inovação na política de transporte, as PPC na Tarifa Zero configuram-se como um laboratório de democracia urbana que, sob a ótica dos comuns, pode inspirar a transformação de outras áreas da política pública – contribuindo para a construção de cidades mais justas, sustentáveis e verdadeiramente democráticas, onde o poder de decisão sobre o futuro urbano é efetivamente compartilhado entre Estado e sociedade civil organizada.

Observação: Esse estudo foi financiado em partes pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Brasil (CAPES) – Finance Code 001, Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) – 101835/2024-8, e Fundação de Amparo à Ciência e Tecnologia do Estado de Pernambuco (FACEPE) – Finance Code IBPG 1883-3.01/24.

 

Fonte: Por Rodrigo Juan Martins Cardozo e Maurício Oliveira de Andrade, em Outras Palavras