Palavra de Sá

O enigma de Lula 3 (Parte IV)

No artigo anterior (o terceiro da série), discutiu-se a estratégia social-desenvolvimentista implementada pelos primeiros governos de Lula, sua conciliação subordinada à forma de Estado e à política macroeconômica neoliberal hegemônica até a crise financeira global de 2008, e o impacto dessa crise no sentido de produzir superprodução em escala global. Diante dela – a “guerra cambial” de que falava Guido Mantega – o governo Dilma Rousseff procurou promover uma inflexão limitada nas políticas macroeconômicas neoliberais hegemônicas para criar condições para o avanço do programa social-desenvolvimentista.

Atendendo parcialmente a reivindicações do empresariado industrial (Singer, 2015), Rousseff foi além delas e ativou a autonomia relativa do Estado para mudar a direção de parte das políticas macroeconômicas sob inspiração novodesenvolvimentista (a corrente desenvolvimentista liderada por Luiz Carlos Bresser-Pereira): “poupar” mais para reduzir juros e induzir depreciação cambial rápida (Bastos, 2015).

Como mostrei ao analisar o projeto econômico e político do governo Dilma Rousseff (Bastos, 2017; 2024), seu governo buscou, no final de 2011, modificar a política macroeconômica para apoiar um projeto de reindustrialização e expansão da infraestrutura combatendo o rentismo na dívida pública e a tendência de apreciação cambial. No entanto, seu sucesso foi limitado de partida porque, de início, o governo aprofundou o programa de corte de gastos públicos e limitação do crédito iniciado no final do segundo governo de Lula, com impactos imediatos sobre a desaceleração rápida e estagnação do PIB por um ano, embora não tão sérios quanto a austeridade comandada por Joaquim Levy em 2015.

Mais importante do que isso é que seu sucesso foi limitado estruturalmente pelo contexto internacional, pela estrutura produtiva transformada pelo neoliberalismo, e pela ausência de um plano coordenado de investimentos públicos e privados que a recomposição gradual das capacitações estatais desmontadas pelo neoliberalismo ainda não provera.

Depois da contração fiscal sugerida pelos novodesenvolvimentistas como condição para redução da taxa de juros e para a depreciação cambial desejada, as políticas monetária e cambial realmente se modificaram, e a política fiscal voltou ao território expansivo. Como procurei mostrar em artigo acadêmico (Bastos, 2017) – e em autocrítica do que defendera na época (Bastos, 2012 vs Moreira & Bastos, 2023a, e Bastos, 2024) –, a aposta industrializante via mudança de preços relativos operava quase no vácuo, sem a base industrial de bens de capital comandada pelo capital nacional que aumentaria sua eficácia, destruída que fora pelo próprio neoliberalismo.

Recompor a profundidade e diversificação da estrutura industrial demandaria uma sucessão de planos coordenados de investimentos por longo tempo, com elevação de custos a curto prazo como condição para aquisição de economias de escala e dinâmicas a longo prazo – como o Estado desenvolvimentista original praticara. Sem isso, a reindustrialização não pode avançar ao contar apenas com a modificação de preços relativos sugerida pela ideologia novodesenvolvimentista, que produzia uma rápida elevação de custos sem poder induzir, per se, o impacto estrutural pretendido.

A queda de lucratividade das empresas que dependiam de bens de produção importados rapidamente as levou a lamentar a depreciação cambial que alguns de seus líderes demandaram (Diegues, 2021).

O que o combate do rentismo liderado por Dilma Rousseff queria induzir é a conversão de capitais aplicados na dívida pública para investimentos industriais e em infraestrutura com grande suporte financeiro público. O ministro da Casa Civil no início do mandato de Dilma Rousseff foi Antonio Palocci, desde a década de 1990 considerado neoliberal por grupos petistas exatamente por causa das concessões realizadas pela prefeitura de Ribeirão Preto (a venda de 49% da Ceterp, em 1996, e concessões de saneamento).

Sendo forçado a abandonar o governo de Dilma Rousseff em junho de 2011, viu de fora a implementação de seu maior projeto, o programa federal de concessões de serviços públicos e de infraestrutura à iniciativa privada – o Programa de investimento em logística – anunciado em agosto de 2012.

Logo, enquanto aprofundava temporariamente políticas macroeconômicas propostas pelo Consenso de Washington, para revertê-las em seguida, o governo Rousseff procurava criar as condições para a realização do Consenso de Wall Street (Gabor, 2021; Schindler et al., 2023), reduzindo riscos privados para induzir a participação do capital estrangeiro (em consórcio com parceiros locais ou não) nos leilões das concessões realizadas, com participação ou não de investimentos públicos. Não se trata de homogeneidade neoliberal: ao mesmo tempo, o governo apoiava investimentos da Petrobrás e a expansão do crédito pelos bancos públicos contra os respectivos concorrentes privados.

Tudo isso foi feito sem mudança institucional no regime de livre mobilidade internacional de capitais com câmbio flutuante, na política monetária baseada no regime de metas de inflação e superávit primário estimado de modo que a economia de recursos fiscais compensasse, pelo menos em parte, os custos sobre a dívida pública associados à elevação de taxas de juros. Dada a regra de ouro da Constituição (art. 167, III) – que impede o financiamento de gastos correntes com endividamento, salvo autorização extraordinária do Congresso por maioria absoluta, sob pena de crime de responsabilidade do presidente (Lei 10.028/2000) –, o “tripé” institucionaliza a austeridade macroeconômica, no sentido de só permitir o atendimento de novas demandas de gasto público em conjunturas excepcionais de crescimento da arrecadação tributária e baixa inflação.

Diante de redução de taxa de crescimento ou de choques inflacionários, o regime institucionalizado requer uma reação automática da política econômica: elevação das taxas de juros e redução da taxa de crescimento do gasto público e, quando necessário, cortes absolutos.

Logo, quando a conjuntura econômica piorou em 2013 e incitou a reação automática no sentido da austeridade que, se implementada, reverteria as alterações na política econômica batizadas de “nova matriz econômica” em nome da preservação do velho modelo macroeconômico, de novo o governo Rousseff evitou confrontar as regras institucionais diante de forte resistência política à possibilidade. A retórica dura da presidente talvez levasse muitos a imaginar a possibilidade de uma ruptura mais importante, considerando a forte reação neoliberal na mídia tradicional desde fins de 2012, como se o próprio neoliberalismo estivesse em questão.

Se esteve em questão, o desafio hegemônico foi revertido antes mesmo do golpe do impeachment. Quando a conjuntura econômica e política mudou com os protestos de Junho e o início da Operação Lava Jato, a opção do governo foi apenas a de postergar o “ajuste” até as eleições de 2014, atrasando a transferência de recursos fiscais para cobrir subsídios implícitos em empréstimos de bancos públicos (o objeto da acusação no impeachment) e contendo a pressão inflacionária através do controle de preços administrados.

Nenhum esforço foi feito para modificar as regras fiscais no sentido de autorizar déficits primários e reformar a “regra de ouro”, ou reformar o regime de metas de inflação, nem sequer para excluir choques de preços de commodities do índice de inflação relevante para a política monetária, como em vários outros países. Em condições de abertura comercial e produtiva estrutural, a depreciação cambial contribuiu para a pressão inflacionária, mas era incapaz de resistir à forte pressão concorrencial na indústria de transformação empreendida pelos países capitalistas desenvolvidos e pela China diante da desaceleração provocada pela crise financeira de 2008-9 (Bastos & Hiratuka, 2020).

Ao contrário de liberar um modelo de acumulação liderado pelo investimento produtivo, os limites estruturais do neoliberalismo se impuseram sobre a política econômica do governo de Dilma Rousseff para determinar a estagnação do produto industrial entre 2011 e 2014, muito antes do desastre provocado pelo “ajuste” de 2015-6.

<><> Das concessões de 2015 às amarras do novo arcabouço fiscal

Se os limites estruturais já sufocavam o modelo desenvolvimentista antes mesmo de 2015, que forças e concessões políticas moldariam os rumos da economia no período imediatamente posterior à reeleição? Após a reeleição, a presidenta capitulou às propaladas pressões de Lula para substituir Guido Mantega e nomear o banqueiro Luiz Carlos Trabuco, do Bradesco, aceitando Joaquim Levy no final – antes, em 2013, Lula sugerira Henrique Meirelles para comandar a Fazenda, claramente um neoliberal (Traumann, 2022).

Se mesmo a principal representante do socialdesenvolvimentismo – Dilma Rousseff – pilotou uma unidade contraditória permeada pelo neoliberalismo até em instituições e práticas do seu “contrário”, como podemos negar os aspectos e dimensões neoliberais no terceiro governo Lula?

Não deveria surpreender que Lula tenha alegado em Barcelona, em entrevista ao canal Calma Urgente em abril de 2026, que prefira o Estado regulador ao Estado produtor. É exatamente essa a justificativa que Fernando Haddad sempre deu à necessidade de coordenação entre a política fiscal da Fazenda e a política monetária de Campos Neto e Gabriel Galípolo: criar o horizonte de “credibilidade” sobre a trajetória “austera” das contas públicas e o ambiente institucional para que os investimentos privados liderem o crescimento brasileiro em época de novo arcabouço fiscal (Bastos, 2023a,b).

É por isso que André Singer e Fernando Rugitsky (2023), citando minha crítica ao neoliberalismo do arcabouço fiscal, alegaram que o reformismo fraco característico do lulismo é ainda mais fraco do que o original.

O que importa reter é o padrão de arbitragem. Assim como Lula arbitrou o conflito original entre Antonio Pallocci e Dilma Rousseff elevando-a à condição de “mãe do PAC” e sua sucessora presidencial, o sentido da arbitragem mudou em 2013 e 2014. As insatisfações empresariais e bancárias com a Nova matriz econômica – a queda dos juros conduzida por Tombini, a batalha dos spreads travada pelos bancos públicos, o efeito da depreciação cambial sobre a inflação e os custos empresariais – encontraram um árbitro em Lula, que exigiu a demissão de Guido Mantega e o retorno das políticas hegemônicas.

Assim como o neoliberalismo fora restrito pelas pressões socialdesenvolvimentistas em 2005, agora a contenção do socialdesenvolvimentismo pelo neoliberalismo não foi obra apenas de um polo externo, mas foi mediada pelo principal árbitro interno à própria coalizão.

No terceiro mandato de Lula, a arbitragem opera em sentido mais restritivo: agora é o próprio socialdesenvolvimentismo que a política de Fernando Haddad contém desde o início. A meta de inflação austera e o novo arcabouço fiscal – saudado pelo ministro Haddad como um “novo teto de gastos” – comprimem estruturalmente o espaço do gasto e travam o círculo virtuoso entre socialdesenvolvimentismo e superávits fiscais primários que a primeira década lulista ativara, a ponto de forçar a escolha entre romper os pisos de saúde e educação ou asfixiar o restante do orçamento.

O arcabouço não resultou, como o ajuste de 2003, de um constrangimento absoluto do balanço de pagamentos, mas de uma barganha equivocada, que não testou os limites da negociação possível – em parte porque se leu o êxito do primeiro governo Lula como fruto da “credibilidade” da austeridade de Antonio Palocci, quando foi fruto do círculo virtuoso entre distribuição e crescimento. Socialdesenvolvimentismo contido, portanto, não por um inimigo externo, mas por dentro, pela disciplina fiscal-monetária herdada e reposta pelo próprio governo.

No que tange à intensidade na execução da política econômica hegemônica, tampouco podemos ser coniventes com o governo que vamos ajudar a reeleger e se esforçar para mudar: à luz dos níveis de taxa de juros e superavit primário exigidos pelo reinado do capital financeiro internacional de outros “mercados emergentes” que não dispõem de reservas cambiais tão grandes quanto aquelas controladas pelo governo brasileiro, nossa política macroeconômica é, entre 2024 e 2026, muito mais realista do que o rei neoliberal.

Juarez Guimarães e Carlos Henrique Árabe (2025) dão a esse ponto uma formulação programática: ao acomodar-se à institucionalidade macroeconômica neoliberal, o PT teria perdido o próprio vocabulário para criticá-la, e recuperá-lo exigiria tratar o neoliberalismo como regime de Estado – não apenas como ideologia adversária. Essa formulação se aproxima demais da tese da homogeneidade neoliberal para aceitarmos inteiramente, mas ela aponta para algo que a separação rígida de Boito entre modelo e política impede de ver nos governos liderados pelo PT: a forma de Estado neoliberal não é cenário externo, é o terreno em que o governo pisa e que reproduz, contraditoriamente, por dentro, com operadores que praticam, defendem e justificam a prática e a ideologia neoliberal dessa forma de Estado.

Ou vamos caracterizar como neodesenvolvimentistas nomes como Antonio Palocci, Marcos Lisboa, Henrique Meirelles, no passado próximo, ou Fernando Haddad, Rogerio Ceron, Gabriel Galípolo e Simone Tebet, hoje? Eles são, para dizer o mínimo, como a unidade contraditória dos governos de que participaram, sujeitos contraditórios oscilantes entre o neoliberalismo, o social-liberalismo, e o socialdesenvolvimentismo.

Qual deve ser, então, a nossa posição política? Não a de negar a existência do neoliberalismo no seio do governo – o que nos desarma para identificá-lo e enfrentá-lo –, mas a de negar praticamente a sua dominância na coalizão. Isso deverá resultar, um dia, em uma política monetária, cambial e fiscal que superará a austeridade, sem recair na ilusão novodesenvolvimentista de apostar numa depreciação cambial incontrolável, que por si não pode produzir a substituição de importações e as exportações industriais que seus defensores preveem.

Não vou encher a conclusão do artigo com tecnicalidades econômicas, nem repetir as propostas que já apresentei em outro artigo (Bastos, 2026), visando aproveitar o contexto de rivalidade estratégica entre Estados Unidos e China com um espaço de política arrancado do novo arcabouço fiscal. Outras propostas podem ser pensadas desde que lutemos contra o neoliberalismo desde dentro da coalizão que devemos apoiar contra o neofascismo radicalmente neoliberal sem qualquer hesitação.

Não se trata de restringir o neoliberalismo com idealismo: as forças sociais e políticas capazes de sustentar essa inflexão já existem e precisam ser reforçadas. O que é preciso é convencê-las de que não há por que pagar tamanho pedágio – inclusive ideológico – à reprodução da hegemonia neoliberal no modelo capitalista brasileiro, na sua forma de Estado e na sua política econômica hegemônica, inclusive no terceiro governo Lula.

É esse pedágio que, a despeito do passado inconfessável no caminho de Flávio Bolsonaro, ainda ameaça um quarto mandato, cuja missão não pode ser entregar menos do mesmo.

 

Fonte: Por Pedro Paulo Zahluth Bastos, em A Terra é Redonda