Palavra de Sá

Passaportes à venda: lucrativo comércio expõe lado sombrio da globalização capitalista e a desigual valoração da vida

Em outubro de 2017, o pequeno país de Montenegro estava em polvorosa. Aninhado nas montanhas ao longo da costa do Adriático e com uma população de apenas 620.000 habitantes, é um lugar que passou despercebido por muitos. Antigamente parte da Iugoslávia, permaneceu como um apêndice da Sérvia até conquistar sua independência total em 2006.

Dado o tamanho do país, não foi preciso muito para gerar grande expectativa em torno do Global Citizen Forum. Na capital, Podgorica, outdoors projetavam imagens gigantescas dos palestrantes principais do evento, uma lista de celebridades que incluía o ator Robert De Niro, o músico Wyclef Jean e o General Wesley Clark.

Ao longo da costa, faixas pretas e douradas do fórum enfeitavam a rodovia, desafiando os motoristas a “inspirar mudanças” e “provocar inovação”. No aeroporto, cartazes saudavam os recém-chegados com a mensagem: “O futuro começa agora: mantenha a conversa”. Durante dois dias, quase quatrocentos participantes se reuniriam naquele pequeno país balcânico para discutir as questões mais prementes que o mundo enfrenta hoje. Milionários circulavam em volta dos samovares e conversavam com DJs e supermodelos. Primeiros-ministros e políticos chegavam de helicóptero. Preenchendo os espaços entre eles, havia uma mistura heterogênea de filantropos, funcionários de ONGs, banqueiros, artistas e alguns membros da realeza.

Havia poucos indícios sobre o que realmente financiava o evento luxuoso: passaportes de ouro.

<><> Cidadania por investimento

Vários convidados com quem conversei nunca tinham ouvido falar de passaportes dourados. Quando o assunto surgia, era quase de passagem. Mesmo assim, estava presente, como que pairando no ar. Em uma das sessões, um representante do governo montenegrino descreveu o novo programa de cidadania por investimento (CBI) que estavam planejando:

É uma forma de atrair pessoas com conhecimento e experiência para virem ensinar outras e impulsionar o desenvolvimento do país. Se executado e monitorado adequadamente, representa uma grande oportunidade para países como Montenegro. […] Não queremos vender passaportes; queremos comprar excelência.

Conversei com ele e com alguns funcionários de outros países que estavam interessados ​​em desenvolver seus próprios programas de cidadania por investimento — Geórgia, Macedônia e Moldávia demonstraram interesse.

Um funcionário público da Armênia me explicou, enquanto tomávamos um café, que seu país, por não possuir petróleo ou gás, estava explorando maneiras de construir um ambiente de negócios que atraísse capital estrangeiro, e via a CBI como um meio de desenvolver sua competitividade. “Estamos buscando uma ferramenta para inserir o país nas redes certas”, esclareceu. Se o objetivo era se inserir em redes de elite, o Global Citizen Forum era o lugar certo para isso.

Em 2025, pelo menos dezenove países possuíam base legal para a naturalização de indivíduos que investem no país ou doam uma quantia específica, com mais de uma dúzia deles mantendo programas de cidadania por investimento ativos. O Caribe abriga cinco: Antígua, Dominica, Granada, São Cristóvão e Santa Lúcia. A região do Mediterrâneo é outro polo importante, com Turquia, Egito, Macedônia do Norte e Jordânia oferecendo programas, enquanto Malta, Chipre e Montenegro estão se retirando do cenário. Na Ásia, o Camboja possui um programa de cidadania por investimento e, no Pacífico Sul, Vanuatu oferece uma ampla gama de opções.

Até recentemente, os programas de CBI eram privilégio de pequenos países insulares com menos de um milhão de habitantes. Para esses microestados, uma injeção substancial de fundos estrangeiros por meio do CBI pode ter um impacto econômico considerável. No entanto, o cenário começou a mudar recentemente com a entrada de nações mais importantes, como a Turquia e o Egito.

Enquanto outros países como Armênia, Croácia, Geórgia e Panamá discutem opções, a CBI não parece estar com os dias contados.

<><> Um produto com alta demanda

Àprimeira vista, esses programas parecem minúsculos. Apenas cerca de cinquenta mil pessoas se naturalizam por meio deles a cada ano — um número insignificante em uma população global de oito bilhões de pessoas. No entanto, a importância dessa cifra fica muito mais clara quando contextualizada. A população de potenciais consumidores é relativamente pequena — composta, em grande parte, por membros da nova classe rica de países fora do Norte Global. Dados disponíveis de Malta, Antígua, Chipre, Santa Lúcia e Dominica sugerem que os compradores vêm principalmente de três regiões: China e Sudeste Asiático, Rússia e países pós-soviéticos, e Oriente Médio.

Algumas pessoas de democracias ricas podem se candidatar, incluindo um número crescente de cidadãos estadunidenses. No entanto, o que impulsiona a demanda é uma população menor de pessoas ricas de países com passaportes “ruins” e regimes autoritários. São os vencedores não ocidentais da globalização — aqueles que estão se saindo bem na famosa “curva do elefante” de Branko Milanović — que a desejam. Para governos ambiciosos, essas elites globais são o público-alvo da cidadania à venda.

Contudo, nem todos os países têm tido o mesmo sucesso em atrair cidadãos investidores, apesar do crescimento contínuo da procura. No início da década de 2010, os investidores optavam por programas no Caribe, que representavam cerca de 90% das naturalizações a nível mundial. Em meados da década, porém, começaram a recorrer a novas ofertas no Pacífico e no Mediterrâneo e, desde 2018, a Turquia ascendeu ao topo da lista. É agora o país mais escolhido pela maioria dos cidadãos investidores e representa cerca de metade de todas as naturalizações desse tipo a nível mundial. Mesmo no auge da pandemia de COVID-19, em 2020, Ancara aprovava cerca de mil pedidos por mês.

<><> Cidadania como mercadoria

Acidadania não é apenas uma mercadoria incomum; ela também é incomum como mercadoria, o que apresenta desafios distintos na construção de um mercado em torno dela. Os Estados podem proteger as populações dos piores efeitos do mercado, compensando-as quando os mercados falham. Contudo, no caso da cidadania, o Estado é tanto o principal regulador do mercado quanto o único produtor do bem, pois, no mundo contemporâneo, somente os Estados concedem cidadanias. Se um governo não reconhece a concessão de cidadania como sua, o status é nulo e sem efeito.

Até mesmo Stefano Černetić, Príncipe de Montenegro e Macedônia, teve que encarar essa realidade. Sua vida na alta sociedade, que incluía condecorar a atriz de Hollywood Pamela Anderson com o título de cavaleira, chegou a um fim abrupto quando a polícia descobriu que esse cidadão italiano, com um armário repleto de uniformes e vestes reais falsificadas, estava apenas se passando pelo chefe de Estado. Ele não pôde nem mesmo recorrer ao seu autoproclamado reino em busca de ajuda.

Pessoas apátridas, como os rohingya de Myanmar ou os russos étnicos da Letônia, conhecem as consequências terríveis que podem advir quando um governo as rejeita como estrangeiras. Mesmo que em algum momento tenham tido direito a pertencer a um país, sua cidadania perde a validade se o Estado não a reconhece.

O resultado é que o Estado é o único vendedor legítimo de cidadania. Mesmo que entraves burocráticos prolonguem o processo de naturalização, e mesmo que cadeias de intermediários conectem o comprador e o vendedor, o Estado deve aprovar cada transação de cidadania. Assim, não pode haver um mercado secundário legal.

<><> Prerrogativas soberanas

Como a cidadania é um monopólio estatal, mesmo os seus menores detentores — microestados com menos de um milhão de habitantes, sem o poderio econômico e militar que normalmente associamos à condição de Estado — podem utilizar essa ferramenta para arrecadar receita. O que importa não é o tamanho, mas a soberania.

Na prática, o Estado desempenha um papel duplo ao vender cidadania, atuando tanto como o único produtor do produto quanto como o principal regulador do mercado. Essa dupla função, por vezes, resultou em casos eticamente questionáveis, mas totalmente legais, de países que vendem cidadania a pessoas com antecedentes criminais. Tadamasa Goto, um chefe da máfia japonesa que se tornou cambojano em troca de uma doação considerável, é um exemplo disso.

Ainda assim, quando o Estado estrutura o campo de atuação e serve como um participante indispensável no jogo, ele põe em questão as suposições convencionais sobre o que é necessário para o funcionamento de um mercado. No caso da dívida soberana, por exemplo, a possibilidade de inadimplência sem compensação permanece um risco iminente, pois a imunidade soberana limita as ferramentas disponíveis para a execução de pagamentos ou a apreensão de ativos. Os governos também podem influenciar indicadores macroeconômicos, dificultando a verificação da saúde econômica por parte dos credores. Para se proteger contra tais ameaças e garantir liquidez, intermediários com riscos reputacionais distintos entram na transação.

A cidadania tem sua própria versão de inadimplência da dívida soberana: o não reconhecimento. Quando, por exemplo, Granada encerrou seu programa de cidadania econômica em 2001, após pressão dos Estados Unidos, lidou com seus cidadãos investidores simplesmente recusando-se a reconhecê-los como tal, anulando efetivamente sua cidadania. Incidentes semelhantes ocorreram no Pacífico ao longo da década de 1990.

No entanto, essa estratégia torna-se mais difícil quando esses canais são formalizados em programas de cidadania por investimento consolidados. Quando a cidadania é concedida por meio de um extenso procedimento burocrático que envolve divisão de trabalho e supervisão externa, tal desrespeito intencional pode ser contestado com mais facilidade, e a cidadania só pode ser revogada por meio de um processo formal e legal de desnaturalização.

<><> Desglobalização e cidadania

Na verdade, o processo de desglobalização pós-2020 provavelmente impulsionará ainda mais a demanda por programas de cidadania por investimento, à medida que as pessoas buscam maneiras de garantir acesso e oportunidades caso os países se desvinculem ou se isolem em blocos regionais. Conforme os Estados se voltam para dentro, a oferta também pode aumentar entre os países que enfrentam dificuldades com as consequências econômicas.

Mesmo que a globalização continue avançando, um resultado diferente é improvável. A Renda Básica Universal (RBU) continuará a crescer em um mundo de risco, incerteza e desigualdade — as marcas da expansão capitalista que impulsiona grande parte da globalização contemporânea. A demanda por esses programas persistirá enquanto os países continuarem produzindo cidadãos ricos que buscam melhorar sua mobilidade ou oportunidades, ou uma espécie de seguro contra seus próprios governos. É improvável que a oferta diminua, visto que os Estados com fontes de receita limitadas recorrem a essa fonte de dinheiro fácil, principalmente quando outras fontes de renda se esgotam.

Cada vez mais, o nosso mundo é um mundo de mobilidade em vez de migração, em que as pessoas se deslocam — ou procuram opções de deslocamento — com maior flexibilidade e num horizonte temporal mais curto do que o captado pelas noções rígidas de imigração e fixação de território.

Mas isso não torna a cidadania obsoleta. Pelo contrário, ela se torna mais poderosa justamente por ser portátil e manter sua validade mesmo fora do país que a concede. Uma médica que se muda para outro país pode perder suas credenciais, mas o mesmo não acontece com a cidadania: você a leva consigo para onde quer que vá.

Por essa razão, mesmo em uma era de mobilidade, a cidadania ainda possui importância fundamental, e suas implicações para a desigualdade global são profundas. A cidadania é muito mais do que um vínculo valioso entre soberano e súdito. São as diferenças entre as cidadanias que definem seu valor.

<><> Marés crescentes

Um indicativo do futuro da CBI pode ser o mais recente membro do seleto grupo de países com passaporte dourado: Nauru. Até 2023, o microestado obtinha cerca de dois terços de sua receita abrigando um centro de detenção offshore para a Austrália. Quando indivíduos buscavam refúgio na Austrália, Canberra os enviava para uma enorme instalação de detenção em Nauru. Com o tempo, isso se tornou a principal fonte de renda da ilha remota, empregando diretamente até 15% da população local e indiretamente grande parte dos restantes doze mil habitantes.

Quando o centro foi fechado em 2023, o governo teve que encontrar uma nova maneira de cobrir as despesas. Desta vez, tentou o outro extremo do espectro da mobilidade: a cidadania de elite. Em novembro de 2024, lançou um novo programa de passaporte dourado que permite aos investidores se naturalizarem por apenas US$ 105.000, mais US$ 25.000 em taxas. Mas o que a cidadania em Nauru proporciona? Não apenas um novo conjunto de documentos, mas também a entrada sem visto na Rússia e no Reino Unido — uma combinação interessante, mas que ainda está em risco.

Nauru enfrenta desafios ainda maiores com a elevação do nível do mar, que ameaça a própria existência do país. À medida que as mudanças climáticas se intensificam, serão os microestados insulares mais pobres e frágeis que mais sofrerão, mesmo que tenham contribuído minimamente para uma crise que não respeita as fronteiras nacionais.

Um país subaquático ainda seria capaz de vender cidadania? A pergunta pode parecer absurda, mas destaca os desafios enfrentados pelos microestados, obrigando seus habitantes a se virarem como podem. A fragilidade de sua situação atual ressalta a complexidade da desigualdade global e as manobras geopolíticas que definem o nosso mundo.

 

Fonte: Por Kristin Surak - Tradução Pedro Silva, em Jacobin Brasil