Palavra de Sá

Radiografia da engenharia nacional no pós-Lava Jato

A engenharia pesada dá liga às cidades. Há sempre uma camada anterior, silenciosa, de obras, redes e estruturas que tornam a vida urbana possível: sistemas de saneamento, drenagem, mobilidade, viadutos, barragens, redes de energia, pontes, túneis, estradas. Quando abrimos a torneira e a água chega, quando acendemos a luz, quando atravessamos a cidade, quando a rua não vira rio — ou quando vira —, há um complexo de decisões técnicas e políticas operando nos bastidores. Há canteiros de obra!

Sem essa liga, a cidade se desfaz em partes que não se articulam — bairros isolados, serviços que não chegam, fluxos interrompidos. Quando a engenharia funciona bem, quase não é percebida; quando falha, a cidade inteira pode entrar em colapso. E ela decide algo simples e brutal: o que funciona e para quem. Quem se move, quem acessa, quem permanece à margem — e que tipo de vida urbana é possível construir.

Tradicionalmente, porém, grandes obras são decididas de forma tecnocrática, com pouca transparência e controle social sobre prioridades e execução. Durante décadas, essa engenharia foi operada por um grupo restrito de empresas. Quatro delas tornaram-se “campeãs nacionais” do setor — praticamente toda obra de grande porte passava por suas mãos: Odebrecht (hoje Novonor), OAS, Camargo Corrêa e Andrade Gutierrez. Negócios de origem familiar, consolidados durante a ditadura, cultivaram estreita proximidade com governos de diferentes espectros políticos, financiaram campanhas, diversificaram atividades e expandiram-se globalmente. Ao menos até a Operação Lava Jato.

“A Operação trouxe uma ruptura: representou a quebra da barreira do mercado doméstico e do controle que as grandes empreiteiras tinham. O que ocorreu, depois, foi uma abertura às estrangeiras”, aponta o historiador Pedro Henrique Pedreira Campos, professor da UFRRJ. “Com isso, há hoje uma desnacionalização significativa do setor de engenharia no Brasil.”

Deflagrada em 17 de março de 2014 pela Polícia Federal, a operação partiu de investigações sobre lavagem de dinheiro envolvendo doleiros como Alberto Youssef e avançou sobre contratos da Petrobras. A ideia de um grande esquema sistêmico, porém, é controversa.

A corrupção existia — mas não era, para Pedro, o centro da questão. Durante os anos áureos da Lava Jato, ele concedeu entrevistas a jornalões, ávidos por ouvir sobre a “roubalheira petista”. O professor, no entanto, provocava: tudo aquilo, por mais inaceitável, não era o cerne da questão. Afinal, ele havia mergulhado fundo para tentar compreender a relação umbilical entre Estado brasileiro, grandes empreiteiras e desenvolvimento nacional — das raízes históricas ao modus operandi na Nova República. Desse esforço nasceram livros como Estranhas Catedrais: as empreiteiras brasileiras e a ditadura civil-militar (1964-1988), vencedor do Prêmio Jabuti de 2015 na categoria Economia; O voo do Ícaro, em que analisa a internacionalização das construtoras brasileiras; Os Donos do Capital, que traça a trajetória das principais famílias empresariais do capitalismo brasileiro; e A Miragem do Brasil, onde debate os governos do PT até o golpe de 2016 e a ascensão da ultradireita. Sua tese é incisiva: o que se viu não foi apenas uma punição de empresas envolvidas em corrupção, mas o colapso de um modelo de engenharia nacional, a perda de capacidade estatal indireta de induzir cadeias produtivas e uma mudança estrutural no papel da infraestrutura na economia.

Mais do que executar obras, as grandes empreiteiras operavam como braços de uma política desenvolvimentista no ciclo de governos petistas: da geração de empregos diretos e indiretos ao estímulo de indústrias como a do aço e cimento, além de induzir a inovação tecnológica. E tornaram-se players internacionais. “No mercado global, a competição, embora pareça uma disputa entre grupos econômicos, é, em última instância, uma concorrência interestatal. Os Estados estão por trás, bancando uma disputa pesada”, diz Pedro. A Odebrecht, por exemplo, construía para as Forças Armadas dos Estados Unidos no Iraque enquanto erguia o Porto de Mariel em Cuba. Levava junto material, engenheiros e equipamentos brasileiros — e com eles, a capacidade de disputar mercados com norte-americanos e europeus.

No pós-Lava Jato, no entanto, a derrocada dessas construtoras foi seguida por mais concessões, PPPs e fundos de investimento em obras de infraestrutura com participação internacional. E saneamento básico, hoje, parece ter se tornado o novo filão, segundo o professor.

Mas a saída seria apenas substituir grupos de fora por poderosas empresas nacionais, como era antes? Resgatar um poder de fogo que se perdeu após a Lava Jato? Ou é preciso recolocar o Estado como coordenador estratégico — e a engenharia como política pública, orientada pelo direito à cidade a partir da justiça social, da sustentabilidade e da participação popular? Afinal, não se trata apenas de construir mais, mas de decidir para quem, onde e sob quais prioridades fazer cidades.

<><> Em 17 de março de 2014, foi deflagrada a Operação Lava Jato, em Curitiba. Lá se vão doze anos. Direito e reto: quais foram os impactos para a engenharia, as construtoras e a indústria brasileiras?

A Lava Jato tem múltiplas dimensões, obviamente. Tinha uma conotação política, que buscava atingir o Partido dos Trabalhadores, setores progressistas e o governo Dilma Rousseff. Tanto que vários envolvidos viraram políticos, como Sérgio Moro e Deltan Dallagnol. Mas, por outro lado, há também a dimensão da relação entre as empreiteiras e o Estado. Avaliar as consequências da Lava Jato sobre essa dinâmica público-privada e o uso do fundo público pelas empresas de engenharia é importante.

A Operação trouxe uma ruptura: representou a quebra da barreira do mercado doméstico e do controle que as grandes empreiteiras tinham. O que ocorreu, depois, foi uma abertura às estrangeiras: o Linhão de Belo Monte, por exemplo, é feito pela State Grid [chinesa], e outros projetos seguem o mesmo caminho, com concessões e obras sendo assumidas aqui e acolá. Com isso, há uma desnacionalização significativa do setor de engenharia no Brasil. Empresas estrangeiras — espanholas, chinesas e de outras origens — atualmente compram ativos e ganham força no mercado interno. Esse é um dos efeitos, além de ter havido a paralisação de boa parte das obras. E, pensando em viés classista, não foram grandes empresários como o Marcelo Odebrecht, que inclusive pegou um pouco de prisão, que se deram mal: foram os trabalhadores, que perderam os empregos, lidaram com a compressão salarial, a precarização e os refluxos políticos. 

Foi uma operação bem pensada que usou a bandeira anticorrupção para criminalizar a política e abrir caminho para projetos de extrema-direita, como vimos depois. A Lava Jato deu força ao projeto privatista, que já estava em curso no país, nos governos que se seguiram. Vieram as privatizações da BR Distribuidora e refinarias. E o saneamento parece ser o novo filão. A mensagem é de que o público é sujo e o privado é eficiente — o que não é verdade, claro. Não há corrupção na CBF e na FIFA? Um caso exemplar, hoje, é o do escândalo do Banco Master: num editorial recente, O Globo pediu a  privatização da Petrobras como remédio contra a corrupção. Isso lembra o caso da Sudene no governo FHC: diante de denúncias, a solução foi extinguir a agência, criada em 1957 e fundamental para a política regional no Nordeste. Havia desvios, sim, mas o caminho deveria ser corrigi-los, não acabar com um instrumento de política pública. 

<><> Com as grandes empreiteiras numa espiral de crises, além da investida de grupos estrangeiros, outras construtoras brasileiras se fortaleceram?

Há uma verdadeira dança das cadeiras. Abriu-se espaço recentemente para a ascensão da MRV [de Minas Gerais] e de algumas outras empresas de médio porte, como o Grupo Arena [do Paraná], que cresceram nesse processo, aproveitando o vácuo deixado pela fragilização das principais empreiteiras do país. Afinal, não é só o capital estrangeiro que preenche esse espaço — entram também outros atores do capital doméstico. Em momentos de reformulação do mercado, volta e meia isso acontece: algumas empresas ascendem e, pouco depois, entram em declínio. E, com a fragilização das grandes empreiteiras, abriu-se margem para que grupos antes mais às margens do mercado ocupassem uma posição central. 

É interessante notar como as empreiteiras passam por ondas. Porém, Odebrecht, Andrade Gutierrez e Camargo Corrêa são mais perenes no cenário nacional, pois são empresas muito antigas. A Camargo Corrêa, por exemplo, já era a maior empreiteira do Brasil desde os anos 1950. Uma gigante, poderosa, fundada por Sebastião Camargo, um homem ligado à família Penteado [uma “linhagem quatrocentona” paulista]. É ligada a Antônio Ermírio de Moraes, ao Bradesco, à nata do grande capital paulistano, com uma ascendência enorme sobre órgãos como a Dersa [Desenvolvimento Rodoviário S/A, fundada em 1969], o DER [Departamento de Estradas de Rodagem], a Sabesp e as principais agências estaduais, além de ser contratada por empresas privadas.

<><> As grandes construtoras tinham significativa atuação internacional. O que o Brasil perdeu com a Lava Jato neste campo?

A Odebrecht chegou a contabilizar mais de 500 contratos no exterior — um negócio muito significativo. Estava presente em mais de 30 países. Em praticamente todos os países da América do Sul, talvez com exceção das Guianas. Tinha presença na América Central, em Cuba, na República Dominicana e em outros países. Ainda é poderosa em Angola. Na Europa, construiu a ponte Vasco da Gama, sobre o rio Tejo, em Portugal, e vários outros empreendimentos que poderíamos citar. Teve grande atuação também nos Estados Unidos. Levantei que a Odebrecht tinha 40 contratos com as Forças Armadas norte-americanas e  trabalhava com a Halliburton [uma das principais prestadoras de serviços do mundo para a indústria de petróleo e gás natural] em muitos projetos. Tanto que, na Segunda Guerra do Golfo, em 2005, um engenheiro da Odebrecht morreu no Iraque logo no começo do conflito. Aliás, a atuação em Cuba, com o Porto de Mariel, criou problemas para a Odebrecht nos Estados Unidos devido ao bloqueio, pois empresas que operam em Cuba não podem atuar na Flórida. Mas o Itamaraty chegou junto para tentar desatar esse nó. Enfim, a Odebrecht conseguiu entrar em mercados extremamente fechados. 

É interessante notar o caráter multiplicador disso. Tenho um orientando [da UFRRJ], Pedro Moura, que mostra que a Odebrecht, no mundo todo, usava apenas fechaduras e dobradiças da Ágara — uma metalúrgica de Nova Friburgo, no interior do Rio. Essa internacionalização fomentava a indústria nacional, levando equipe técnica e equipamentos, ativando setores produtivos e repatriando recursos. Um círculo virtuoso, portanto. Não à toa, o BNDES financiava isso. Havia uma justificativa — por mais que se possa questionar a predominância da Odebrecht ou os termos dos contratos — de que se estava exportando engenharia brasileira e haveria retorno.

<><> E também havia uma geopolítica das empreiteiras, não? Afinal, exportava-se tecnologias de alta complexidade e manufaturas brasileiras, até estreitando laços com o Mercosul e o Sul global…

No mercado global, a competição, embora pareça uma disputa entre grupos econômicos, é, em última instância, uma concorrência interestatal. Os Estados estão por trás, bancando uma disputa pesada. Um grande projeto, como uma megahidrelétrica num país produtor de petróleo — a exemplo da usina de Guri [inaugurada em 1986, fornece cerca de 70% da energia venezuelana], nos anos 1970, que seria a maior do mundo — não é uma disputa qualquer. Não é uma empresa simplesmente disputando uma obra, mas um projeto do Estado brasileiro com os países envolvidos. Envolve remessa de lucros, materiais, equipamentos e mão de obra — algo que gera divisas expressivas, exportação de serviços, um filão poderosíssimo no mercado internacional. No caso de Guri, aliás, as empreiteiras brasileiras chegaram a ganhar a concessão para a obra. Depois perderam: os Estados Unidos jogaram pesado para tirá-las do consórcio. Foi uma grande disputa, e é óbvio que o Brasil não tem condições de bater de frente com o Departamento de Estado e as empreiteiras norte-americanas.

<><> Para além das grandes empreiteiras, como reconstruir um setor de construção civil soberano que, desta vez, pudesse aliar desenvolvimento econômico à geração de empregos de qualidade, justiça ambiental e bem-estar social?

A primeira coisa é compreender que não é o mercado que deveria reorganizar essa cadeia produtiva, mas o Estado, elaborando projetos, refletindo sobre como fazer e atuando de fato. Reforço que o principal problema das grandes empreiteiras não é a corrupção. Muito mais graves são outros aspectos: elas foram sócias da ditadura, sempre foram truculentas com os trabalhadores, pautam políticas públicas conforme seus interesses — e não segundo os anseios da população. Tudo isso pesa muito mais do que o pagamento de comissões a intermediários, parlamentares, secretários ou ministros. 

O grave, no fundo, é o papel dessas grandes construtoras na definição do modelo de desenvolvimento. Construir uma megahidrelétrica de milhares de megawatts é ótimo… Para elas. Mobiliza muito capital  e a margem de lucro sobre uma obra de 30 bilhões de dólares é maravilhosa. Mas e o impacto socioambiental? Para quem a energia precisa ser tão barata? O consumidor eletrointensivo adora, mas a conta não deveria ser somente essa. O Emílio Odebrecht escreveu um livro num tom meio nacionalista, como se sua empresa tivesse sofrido uma agressão contra o Brasil. Não posso compactuar com essa fala. O que está em jogo é uma guerra intercapitalista. De um lado, um grande capital brasileiro; de outro, um ainda maior: os grupos internacionais, especialmente norte-americanos, que começaram a achar incômodo haver grupos brasileiros tão poderosos. Não há problema em deixar a Odebrecht atuar em Angola, em Cuba, na Venezuela. Mas na Petrobras e no Pré-sal, sim, pois querem esse filão. Os Estados Unidos têm informações — obviamente espionam todo mundo — e sabem da malversação, do desvio de recursos, do pagamento de propina. E, inclusive, treinaram promotores, procuradores e juízes que deflagraram a Lava Jato, construindo redes de networking. O próprio Sérgio Moro fez curso na Embaixada dos Estados Unidos [o Projeto Pontes, como revelou o WikiLeaks].

O resultado foi uma cadeia produtiva inteira desmontada. Obras foram paralisadas, um monte de gente demitida, famílias desamparadas, trabalhadores se precarizando… Podemos até questionar algumas dessas obras — precisa dessa hidrelétrica? Não sei, mas desempregar milhares de pessoas é algo criminoso, extremamente danoso para o Brasil.

<><> Mas, frente a um círculo vicioso para os interesses públicos, o que fazer?

Uma coisa de que os empreiteiros morrem de medo são as iniciativas estatais. Já na época da ditadura, quando o Estado aparecia para fazer alguma obra, eles gritavam, reclamavam, chiavam bastante. Acompanhei isso nas entidades patronais da época, como o Sinicon [Sindicato Nacional da Indústria da Construção Pesada]. Mas quando há um grande ciclo de obras públicas, nos anos 1970, durante o Milagre Econômico e o 2º PND [Plano Nacional de Desenvolvimento], ninguém reclama. Praticamente não existe concorrência e, às vezes, nem licitação — simplesmente dão a obra para a empreiteira.

Por exemplo, na construção da Transamazônica, distribuíram os lotes para todas as grandes empreiteiras. Porém, a BR-163 Cuiabá-Santarém — uma obra gigantesca, que cruza a Transamazônica — foi construída pelo Batalhão de Engenharia do Exército, sem participação de nenhuma empresa privada. Ou seja, o Estado brasileiro a fez. Afinal, o Exército tem a Arma da Engenharia [que atua, também, na construção de estradas, pontes, ferrovias, barragens etc.], que pode ir com os tratores, as máquinas, contratar os operários e tocar qualquer obra. Naquela época, os empreiteiros não reclamavam porque havia obra de sobra. Mas, em época de crise, se o Estado atua diretamente, eles vão chiar e acusar o governo de estatista. 

Veja o caso da ponte Rio-Niterói: originalmente, a obra foi contratada pelo DNER [Departamento Nacional de Estradas de Rodagem] junto a um consórcio privado. Deu problema e, na segunda fase, a obra foi estatizada. Criaram a Ecex [Empresa de Engenharia e Construção de Obras Especiais], que passou a gerir os serviços e contratava empresas privadas apenas para tarefas específicas. A tensão com as empreiteiras foi grande. Concluída a obra, a Ecex foi mantida. Passou a cobrar os pedágios e a fazer outras intervenções: um viaduto aqui, uma rodovia ali, coisas pequenas. Mas as empreiteiras já começaram a se indignar: por que uma estatal está fazendo obras? O governo tentou acalmar os ânimos: ela só vai completar algumas coisas. E, ao final, cedeu. Isso mostra que quem tem que reconstruir a política de infraestrutura e a política habitacional brasileira é o Estado. Inclusive, acho que o Estado pode — e deve — se aventurar a atuar no mercado.

<><> Parece, hoje, ainda haver pouca disposição de governos em enfrentar o capital, menos ainda de concorrer com eles… Há uma grande batalha por lutar. Como começá-la?

A Dilma, quando era chefe da Casa Civil do governo Lula — o pessoal a chamava de “primeira-ministra”, porque conduzia o governo em boa medida —, estava numa negociação com empreiteiros. Ela dizia: “Cada quilômetro dessa rodovia precisa custar tal valor.” Os empreiteiros respondiam: “Esse valor é muito baixo”. Ela tentava: “Dá para diminuir um pouquinho aqui.” Eles: “Não. Tem que ser esse custo.” Por fim, Dilma disse: “Vocês se entendam, volto daqui a pouco, quero que cheguem a esse custo.” Jogando super pesado. Dez minutos depois: “Conseguiram chegar ao custo?”. Mas os empreiteiros não aceitaram uma redução do valor e, então, a ministra os dispensou. Nesse meio tempo, Dilma já tinha ligado para o ministro da Defesa e dito: “Quero que o batalhão do Exército faça essa obra. Esses caras estão nos engabelando.” Os empreiteiros exigiam uma margem de lucro muito elevada. Esse é um problema recorrente das empresas privadas.

Lembro de uma CPI nos anos 1980, a partir de uma denúncia do [jornalista] Jânio de Freitas sobre a Ferrovia Norte-Sul. O resultado da concorrência vazou no dia anterior e foi publicado de maneira cifrada na seção de classificados da Folha de SP, o que gerou uma CPI. Durante os depoimentos, um agente do setor revelou que a margem de lucro média das empreiteiras era de 30%, um patamar que não é praticado em nenhum ramo e em nenhuma parte do mundo. A média costuma ser 10%. É por isso que o Estado poderia entrar. Os bancos públicos, pensados como agentes de política pública, também atuariam nessa empreitada. Se o Bradesco, Santander e outros praticam juros altíssimos, o Banco do Brasil e a Caixa podem cobrar menos. Logo, os bancos privados vão ter que baixar suas taxas para competir com os públicos.

A venda da BR Distribuidora [adquirida por fundos de investimentos, inclusive estrangeiros, em 2021, durante o governo Bolsonaro], por exemplo, foi criminosa, pois o Brasil perdeu um mecanismo essencial de controle sobre o mercado de distribuição de combustíveis. O contexto atual de guerra no Oriente Médio, com o fechamento do Estreito de Ormuz e o Golfo Pérsico paralisado, mostra como é fundamental ter um instrumento de política pública para atuar nesse e em outros setores. 

Uma opção ao Estado poderia ser pegar uma das empreiteiras que faliram e transformá-la em estatal. Os empresários vão fazer escarcéu, claro, mas é algo necessário. Não se trata de estatizar o setor inteiro — isso é um sonho — mas pelo menos ter uma empresa estatal forte para poder conduzir e civilizar um pouco a lógica de lucros do setor e a forma como os trabalhadores são tratados. O Estado, se tivesse instrumentos de política pública e presença forte no setor de engenharia, poderia atuar para tocar e, inclusive, melhorar a qualidade das obras públicas, como as do Minha Casa Minha Vida e as de infraestrutura.

 

Fonte: Pedro Henrique Pedreira Campos em entrevista a Rôney Rodrigues, em Outras Palavras