As
ilusões vendidas no mercado de carbono
Desde a
celebração do Protocolo de Kyoto, em 1997, a ideia de comprar e vender direitos
de emitir carbono — o chamado mercado de carbono — é a principal aposta da ONU
para combater a crise climática. Impulsionados em 2005, quando um número
suficiente de países ratificou o protocolo, os mercados de carbono estiveram no
centro do Acordo de Paris em 2015 e da COP 29, realizada em novembro de 2024,
em Baku, no Azerbaijão. Em Baku, o projeto de administrar um mercado global de
carbono — impulsionado pelos países ricos — foi finalmente alcançado. Com ele,
as metas de redução de emissões de carbono que os países ricos se comprometem a
alcançar podem ser obtidas não pela redução de suas próprias emissões, mas sim
pela compra dos resultados de projetos de redução de emissões realizados em
locais onde os custos de mitigação são mais baixos—normalmente países mais
pobres e que emitem menos. A discussão sobre os mercados de carbono nos
distrai, no entanto, do que realmente funciona no combate à crise climática: o
planejamento público voltado a tornar os sistemas energéticos, produtivos e de
infraestrutura independentes de combustíveis fósseis. Como a descarbonização
desses sistemas implica a tomada de decisões de investimentos com impactos
futuros interdependentes que não podem se refletir nos preços de mercado no
presente, esses preços não são capazes de orientar e encadear as decisões de
investimento necessárias. Por isso, a estratégia que promove alterações
marginais no sistema de preços relativos vigente — nas formas de elevação do
preço das emissões de carbono e de redução dos preços das alternativas
sustentáveis — para induzir decisões descoordenadas não vem conseguindo alcançar
a descarbonização na velocidade e profundidade necessárias em escala global.
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O clima vai ao mercado
Os
mercados de carbono fazem parte da estratégia de mitigação favorita da
governança climática global há décadas: a precificação do carbono para cobrança
do custo social das emissões. Essa solução parte
do diagnóstico (contestado) de que as emissões desenfreadas seriam uma falha de
mercado. Em geral, uma falha de mercado ocorre quando uma transação mercantil
gera benefícios ou danos econômicos colaterais sobre partes não
envolvidas, fazendo com que esse efeito colateral não seja capturado pelo preço
do bem ou serviço negociado — o preço, segundo essa hipótese, dependeria apenas
da oferta e da demanda dos atores envolvidos em cada mercado. Uma vez que não
são internalizados nos preços e, portanto, não resultam em receitas ou custos
para o agente gerador, benefícios e danos colaterais são chamados de
externalidades positivas e negativas. Havendo externalidade positiva
(negativa), a contribuição social é maior (menor) do que a receita obtida pelo
agente privado que oferta o bem ou serviço. Isso seria uma falha de mercado se
supusermos que o mercado é normalmente um mecanismo que maximiza a contribuição
social dos agentes privados, ou seja, que iguala a contribuição social e
privada de cada ofertante de bem ou serviço através da variação dos preços para
equilibrar oferta e demanda. Se a explicação do problema é limitada ao
fato de que os preços de mercado não repassam aos ofertantes a informação exata
sobre sua contribuição social, a solução é trazer (ou internalizar, no jargão
econômico) as externalidades para os preços, corrigindo a falha.
Para
corrigir essa falha, segundo a lógica dos mercados de carbono, basta precificar
o custo social do carbono e cobrá-lo: se as emissões custarem tanto quanto os
danos econômicos que causam, seu preço será igual ao custo social do carbono,
cuja cobrança igualará a contribuição social e privada do agente
econômico poluidor. Uma vez calculado, o custo social do carbono, antes
“externo” às atividades econômicas dos agentes ofertantes, poderia ser cobrado
de cada um deles. O encarecimento das emissões levaria os agentes econômicos a
reverem padrões de produção e consumo para reduzi-las. Como resultado, o
consumo e o investimento privados seriam direcionados gradualmente para
atividades e produtos de baixo carbono, limitando ou até mesmo revertendo o
aquecimento global e melhorando o bem-estar social.
A
precificação e cobrança do custo social do carbono podem ser colocadas em
prática tanto pelo governo (por meio de impostos) quanto pela iniciativa
privada. Todas as formas de precificação e internalização dos custos sociais do
carbono, voluntárias ou compulsórias, acarretam custos às empresas envolvidas,
tanto para monitorar e relatar suas emissões como para mitigá-las. Como
resultado, elas procuram maneiras de reduzir ou compensar suas emissões ao
menor custo possível. A redução das emissões envolve investimentos ditos verdes
(como ganhos de eficiência energética e tecnologias limpas). A compensação, por
sua vez, abrange projetos de mitigação, incluindo projetos de conservação
ambiental, ou a participação em mercados de carbono, regulados ou voluntários.
Nos mercados regulados, uma unidade política (região, país, estado) estabelece
um teto geral de gases de efeito estufa e distribui cotas, permissões ou
licenças de emissão para determinados agentes econômicos que podem usá-las ou,
se conseguirem emitir menos, vender seus excedentes. Nos mercados voluntários,
estabelece-se uma linha de base de emissões para cada tipo de projeto
econômico, premiando empresas capazes de emitir menos com créditos de carbono
que elas podem vender para empresas que emitem mais.
Se a
compensação for mais barata, viável e rápida do que o investimento verde, há
fortes incentivos para as empresas compensarem suas emissões “externamente” em
vez de mudar tecnologias para reduzi-las “internamente”. O pecado original da
compensação como forma de pagamento do custo social do carbono é que, no fim
das contas, esse mecanismo contribui para postergar investimentos verdes.
O
argumento favorável aos mercados de carbono é que eles seriam a estratégia mais
rápida e custo-efetiva de combate às emissões: mais fácil de implementar do que
estratégias regulatórias restritivas ou punitivas, mais barata para a sociedade
— por mobilizar recursos do setor privado — e mais ágil em produzir resultados
de mitigação — por oferecer oportunidades de lucro favoráveis a empresas e
setores que desenvolvam soluções de baixo carbono. Seja por impostos ou pelos
mercados, a cobrança do custo social do carbono depende da elevação periódica
do preço do carbono para os agentes serem incentivados a continuar reduzindo
emissões, mesmo depois de já terem se ajustado a elevações prévias nos preços.
Na prática, no entanto, a elevação de preços — quando ocorre — é bastante
gradual e instável (e, portanto, reversível por prazos imprevisíveis), tanto
porque a instabilidade de preços é uma característica dos mercados financeiros
que transacionam cotas ou créditos, quanto em razão de eficazes pressões
políticas corporativas para subordinar o ritmo de degradação ecológica e de
aquecimento climático à viabilidade econômica das empresas poluidoras, cobrando
impostos baixos e oferecendo muitas licenças. Para tentar conciliar a
acumulação de capital e a solução gradual da emergência climática, os
defensores dos mercados de carbono alegam que os preços cobrados pelas emissões
não devem ser nem muito altos, nem muito baixos, e devem progredir em um ritmo
compatível com os prazos nos quais os países se comprometeram a atingir suas
metas climáticas. Níveis de preço muito baixos podem desestimular os agentes a
emitirem menos, mantendo ou até mesmo elevando a trajetória de emissões da
economia. Níveis de preço muito altos, por outro lado, podem afetar
desproporcionalmente tanto os consumidores finais, a quem parte dos custos de
mitigação é repassada, quanto os setores exportadores, que competem com bens e
serviços produzidos em geografias que não adotam necessariamente as mesmas
restrições de emissão.
Há
claras evidências da falha dos mercados e dos impostos sobre carbono em
atribuir às emissões preços compatíveis com as metas de mitigação climática
previstas no Acordo de Paris. Em 2017, a Comissão de Alto Nível sobre
Precificação de Carbono do Banco Mundial calculou que o preço por tonelada de
emissões entre 2020 e 2030 precisaria ser de USD 50–100 (USD 63–127, em valores
de 2024) para manter o aquecimento global bem abaixo de 2 °C. Em 2024, porém,
apenas sete mecanismos de precificação de carbono no mundo inteiro — que,
somados, cobriam menos de 1% das emissões globais — atingiam esse preço mínimo.
Além disso, os preços de todos os 75 mecanismos de precificação do carbono em
vigor ficaram abaixo do limite mínimo estabelecido pelo Painel Intergovernamental
sobre Mudanças Climáticas (IPCC). Em 2015, o IPCC estimou que, para limitar o
aquecimento global a 1,5 °C, a tonelada de emissões deveria custar USD 170–290
(USD 226–385, em 2024). O imposto sobre o carbono do Uruguai foi o que chegou
mais próximo dessa cifra, precificando a emissão de uma tonelada de gases de
efeito estufa em USD 167,17. No extremo oposto, porém, o mercado de carbono da
Indonésia cobrava apenas USD 0,61 pela mesma tonelada. A competição
internacional para redução de custos é uma característica sistêmica que cria um
problema de coordenação para ações coletivas e inviabiliza a formação de um
único preço internacional para o carbono (e ainda mais um preço único
crescente), problema que não será superado pelo mercado global de carbono aprovado
em Baku. A divergência internacional de preços de carbono é suficiente para
inviabilizar um sistema eficaz de redução de emissões globais porque induz a
realização de operações de arbitragem que buscam menores custos ao invés de
maior eficiência no uso do carbono.
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A conta não fecha
A
hipótese que justifica a cobrança do custo social do carbono é que seu
encarecimento levaria os agentes econômicos a substituírem tecnologias
intensivas em emissões de carbono por tecnologias verdes. Em termos técnicos, a
suposição é que a elasticidade-preço da demanda por tecnologias “sujas” é alta,
ou seja, essa demanda tende a cair mais do que proporcionalmente à elevação de
seu preço. O problema é que a hipótese de fácil substituição de tecnologias não
se verifica para o mercado de energia. Ao contrário, vários estudos empíricos
comprovam que a elasticidade-preço da demanda por tecnologias “sujas” é
extremamente baixa. Um estudo que analisa cinco setores para um painel de 39
países da OCDE entre 1990 e 2016, estimando um “preço do carbono ponderado pelas
emissões”, demonstra que a introdução da precificação do carbono reduziu o
crescimento das emissões de CO₂ em apenas 0,6% a 1,5%, em média, em relação às
emissões contrafactuais (caso a precificação não ocorresse). Isso se verifica
justamente porque a elasticidade-preço da demanda é muito baixa: há uma redução
de 0,06% no crescimento das emissões por elevação média de USD 1/tCO2. Para
alcançar uma redução média projetada de 50% até 2030 (em relação a 2020), em
conformidade com o Acordo de Paris, seria necessário um preço de carbono global
ponderado por emissões em toda a economia global superior a USD 175/tCO2,
valor muito distante dos preços atuais e inviável politicamente por conta dos
efeitos inflacionários e da resistência de grupos de interesse. Na prática, a inelasticidade-preço da demanda
significa que, mesmo que os preços se elevem, usuários de tecnologias sujas e
combustíveis fósseis continuam os demandando, ainda que fiquem mais pobres,
porque não encontram substitutos factíveis: não há tecnologias e
infraestruturas substitutivas facilmente acessíveis, muito menos com custos
comparáveis às alternativas fósseis. A estratégia de transição para energias
renováveis não pode, portanto, começar com a elevação de preços do carbono,
esperando que o mercado ofereça uma solução alternativa a curto prazo. Deve
passar, sim, pelo planejamento governamental da oferta de novas tecnologias
verdes e infraestruturas substitutas baseadas em energia sustentável. Somente
depois que essas tecnologias e infraestruturas estiverem acessíveis, a elevação
do preço do carbono pode induzir a substituição rápida. Antes disso,
consumidores e empresas usuárias são reféns das opções sujas. Uma vez que a
rota principal de descarbonização na maior parte dos países passa pela eletrificação
de sistemas e pela conversão de energias sustentáveis em fonte principal de
eletricidade, os governos não devem confiar no poder mágico do sistema de
preços para ofertar redes alternativas do nada. Ao contrário, devem contribuir
para a criação de tecnologias e infraestruturas sustentáveis para eletrificação
e, depois, criar incentivos de preço para acelerar a transição energética para
a rede sustentável.
Um
problema central que impede a rápida descarbonização por meio da ampliação dos
investimentos é a baixa lucratividade observada e esperada das empresas de
energia renovável. Enquanto a rentabilidade anual da energia verde oscila, em
média, entre 6% e 8%, os bancos privados procuram financiar projetos com
rentabilidade superior a 10%, cifra normalmente alcançada por corporações
produtoras de combustíveis fósseis. O motivo fundamental da rentabilidade pouco
atraente tem a ver com a estrutura do mercado de eletricidade, crescentemente
separado em mercados de geração, transmissão e distribuição. Enquanto as
empresas de petróleo e gás operam em mercados oligopolizados, protegidos pela
OPEP e com um conjunto significativo de investimentos já amortizados, as barreiras
à entrada na produção de renováveis são muito pequenas, uma vez que os bens de
capital necessários estão disponíveis no mercado internacional. Logo, booms
curtos de investimento descoordenado são sucedidos por períodos longos de
superprodução, preços e taxas de lucro baixos. Em vista da competição acirrada, os geradores
de energia renovável não têm poder de mercado para impor preços e elevar
margens de lucro perante as corporações que dominam a infraestrutura de
transmissão, sendo forçados a transferir a redução de custos para os preços,
preservando baixas taxas de lucro. Para piorar a situação da estrutura de
mercado, a produção de renováveis (solar e eólica) é mais abundante quando a
demanda por energia é menor, o que tende a limitar ainda mais os preços:
enquanto a oferta é maior em momentos de iluminação natural durante o dia e nas
estações quentes, a demanda é maior em estações frias e momentos escuros do dia
imediatamente antes e depois da jornada de trabalho. Como o custo de estocagem
da energia renovável é elevado, as empresas precisam despachar a energia quando
é gerada, tomando preços desfavoráveis. Ademais, a geração renovável é
muito intensiva em terra, levando os produtores a procurarem áreas onde a terra
é mais barata — em geral, distantes tanto das redes de transmissão existentes
quanto das áreas mais densamente povoadas onde se concentra a demanda. Tudo
isso limita a constituição de redes alternativas aos fósseis por meio de
mecanismos de mercado, atrasando a descarbonização e reduzindo a
elasticidade-preço da demanda por combustíveis sujos. E a inércia estrutural
não se limita ao sistema elétrico. Os combustíveis fósseis se integram a um
sistema sócio-tecnológico com enormes interdependências que articulam sistemas
energéticos, produtivos, científicos, educacionais, infraestruturais e
políticos resultando em externalidades positivas que “trancam” os usuários na
rede existente e, se não inviabilizam, dificultam enormemente que a transição
para um sistema alternativo seja feita por meio de sinais de preços.
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Escassez de florestas
Em
virtude da enorme lucratividade e enraizamento econômico e político dos
sistemas energético, produtivo e de infraestrutura baseados em combustíveis
fósseis, as corporações produtoras e comercializadoras desses combustíveis
resistem à transição sistêmica, enquanto empresas e consumidores usuários não
têm alternativas no preço e na escala necessários para induzi-los à
descarbonização. Desde o ano do Protocolo de Kyoto (1997) até 2024, o consumo
de combustíveis fósseis aumentou 58% (pouco menos da metade do crescimento
acumulado do PIB mundial, cerca de 120%). Como resultado, os ganhos de
eficiência energética e uso de tecnologias limpas vêm apenas reduzindo
marginalmente a participação de combustíveis fósseis na matriz energética
mundial. No ano do Protocolo de Kyoto, a participação dos combustíveis fósseis
na matriz energética mundial era de 85,8%, caindo apenas para 81% em 2024. Em
vista desse fracasso, a escala necessária para que os projetos de compensação
dos mercados de carbono — por meio de conservação ambiental, regeneração de
florestas ou reflorestamento — assegurem emissões líquidas zero é absolutamente
inviável. A compensação não pode funcionar como alternativa para a
descarbonização dos sistemas energéticos, produtivos e de infraestrutura simplesmente
porque não há terra suficiente para replantar florestas.
A
Shell, quarta maior empresa de petróleo e gás por capitalização de mercado do
mundo, anunciou um projeto de compensação das suas emissões através da
compra de créditos de carbono mediante proteção de florestas e reflorestamento
que exigiria, entre 2020 e 2030, um território três vezes maior que o dos
Países Baixos, onde fica a sede da empresa. A própria Shell alegou que
seria necessário reflorestar 700 milhões de hectares — um território
equivalente ao do Brasil — até o final do século para evitar aquecimento
superior a 1,5 °C, em conjunto com várias outras iniciativas de mitigação (como
transição para energia sustentável e restauração florestal). Mesmo crendo que
as demais iniciativas sejam exitosas, a estimativa da Shell para o impacto do
reflorestamento é bastante irrealista: supõe uma taxa anual de sequestro de 17
toneladas de carbono por hectare, cifra próxima à alcançada durante o
crescimento de florestas tropicais nativas e biodiversas. Uma vez que a
maioria das oportunidades de reflorestamento está em áreas de florestas
temperadas no Hemisfério Norte, não há espaço para replantar florestas
tropicais nessa escala. Nesse caso, a taxa anual de sequestro de carbono pode
cair pela metade (num cenário otimista) ou até menos de um terço da estimativa
da Shell (num cenário realista), o que tornaria necessário reflorestar pelo
menos dois Brasis e talvez mais do que três Brasis — supondo o sucesso das
demais iniciativas de mitigação imaginadas pela empresa.
Mesmo
considerando as estimativas de estudos entusiastas da opção pelo
reflorestamento e restauração de florestas nativas, a compensação florestal não
pode funcionar como alternativa para a descarbonização dos sistemas
energéticos, produtivos e de infraestrutura. Segundo Bastin et al. (2019), dada
a degradação de solos que já abrigaram florestas e os usos concorrentes da
terra, seria possível reflorestar no máximo 0,9 bilhão de hectares no mundo
inteiro. Em seus cálculos, tal área absorveria 205 bilhões de toneladas de
carbono nas décadas necessárias até que as florestas atingissem a maturidade. O
problema é que o efeito de décadas de reflorestamento equivale a apenas cinco
anos de emissões no ritmo anual atual. Ou seja, o sistema sócio-tecnológico
assentado na emissão de carbono esgotaria em pouco tempo todo o potencial
existente de compensação de emissões mediante reflorestamento e restauração
florestal. Ademais, sem restrições no nível de emissões, a cobertura
florestal pode ser reduzida em 223 milhões de hectares em 2050 em razão do
impacto do aquecimento global nas florestas tropicais, mesmo que se
desconsidere o desmatamento associado ao avanço da fronteira da agropecuária,
da mineração e da urbanização — principais responsáveis pela redução de 178 milhões
de hectares de florestas no mundo entre 1990 e 2020. Tal impacto do aquecimento global nas
florestas tropicais significa que a busca de compensações (net zero) por
meio de reflorestamento não é apenas uma alternativa inviável à
descarbonização, mas autodestrutiva, caso sirva como uma cortina de fumaça para
permitir que empresas lucrem mais tempo no negócio de energias sujas enquanto
aparentam compensar suas emissões. Mesmo que as florestas que abrigam projetos
específicos de “compensação” não desapareçam em cem anos (levando consigo os
projetos que autorizaram emissões), há uma disparidade de duração que
inviabiliza uma verdadeira compensação: os projetos de mitigação florestal têm
um prazo relativamente curto (no máximo cem anos), mas 40% do gás carbônico
emitido permanece na atmosfera por mais de um século — entre 20% e 35% das
emissões permanecem de dois a vinte milênios. Ainda, a compensação mediante investimentos no
“capital natural” é comumente criticada pela dificuldade de verificação técnica
da “adicionalidade”—a contribuição efetiva—dos projetos de mitigação florestal.
Todos os tipos de compensação florestal contêm riscos, mas eles são menores
quando os projetos envolvem “emissões negativas”, associadas à restauração ou
ao reflorestamento, e maiores quando incluem apenas “emissões evitadas”, tendo
por base de referência uma trajetória contrafactual de emissões que
supostamente se verificaria sem o projeto.
Na
prática, inúmeros projetos foram vendidos sem a devida comprovação de sua
contribuição efetiva para a conservação de florestas, e outros tantos não
conservaram as florestas que prometiam conservar por problemas de administração
ou mesmo de fraude. Em 2016, um estudo financiado pela Diretoria Geral da
Comissão Europeia para Ação Climática concluiu que 85% dos projetos de
mitigação florestal tinham probabilidade baixa de reduções de emissões
“adicionais” (não superestimadas), contra apenas 2% com alta probabilidade. Em
2023, um estudo do jornal The Guardian e da Corporate Accountability analisou
os 50 principais projetos de compensação de emissões no mundo, concluindo que
78% eram inúteis, 16% eram problemáticos, 6% não tinham informações transparentes
para permitir julgamento, e nenhum demonstrava contribuição efetiva
inequívoca. Além disso, demonstrando ou não a “adicionalidade”, o
reflorestamento frequentemente envolve monoculturas florestais que prejudicam a
segurança alimentar de comunidades tradicionais voltadas à agricultura familiar
e à agroecologia, considerando que as terras voltadas à agroindústria são muito
mais caras e, em geral, protegidas legalmente.
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Investimento público compensa mais
Entre
as corporações campeãs de emissões, muitas financiaram campanhas políticas e
ideológicas voltadas a desacreditar a existência e subestimar os riscos do
aquecimento global, assim como para desabonar as políticas públicas voltadas a
reverter ou proibir emissões e planejar estratégias de investimento, coordenar
decisões e alocar recursos direta ou indiretamente em busca de mudança
estrutural. Se isso é um sintoma de sistemas políticos nacionais injustos, em
que o poder econômico desinforma e manipula a opinião pública e as decisões
governamentais e legislativas, a injustiça internacional é ainda maior. Afinal,
a imensa maioria das 90 instituições responsáveis por 63% das emissões de gases
de efeito estufa entre 1751 e 2010, assim como das 57 responsáveis por 80% das
emissões entre 2016 e 2022, são corporações globais que têm sede em regiões
temperadas menos impactadas pelo aquecimento global — embora também comandem
empresas filiais e subcontratadas que produzem com custos salariais e
ambientais menores nas áreas do Sul global, que serão mais prejudicadas pelos
impactos das mudanças climáticas.
Essas
corporações se apropriaram e abusaram de um bem comum mundial: a capacidade de
absorção de gases de efeito estufa da atmosfera, dos solos e dos oceanos.
Algumas delas pretendem continuar se apropriando sem limite — a ponto de
destinarem USD 445 milhões ao financiamento de campanhas eleitorais em 2024 nos
Estados Unidos para eleger Donald Trump e outros políticos favoráveis a
energias sujas. Outras concordam em “compensar” suas emissões futuras — mas não
as passadas — mediante projetos de mitigação que têm uma escala minúscula
diante das emissões totais e cuja contribuição efetiva, quando existente, é
muito menor que a propalada, ainda mais se considerarmos a escala temporal
multissecular em que os gases de efeito estufa, em especial o gás carbônico, permanecem
impactando a atmosfera e os oceanos. De um modo ou de outro, ambos os grupos
prolongam a duração de um sistema sócio-tecnológico que lhes assegura lucros
extraordinários enquanto acumula catástrofes climáticas cada vez maiores. Isso
não quer dizer que a elevação do preço do carbono e os projetos de compensação
florestal de emissões devam ser descartados. Depois que um sistema elétrico
alternativo for constituído, a elevação do preço do carbono poderá finalmente
contribuir para acelerar a substituição sistêmica. Desde que subordinados
a uma estrutura de “comando e controle” de florestas tropicais, alguns projetos
de compensação florestal de emissões podem ser autorizados, caso não estejam
exclusivamente sob a fiscalização das certificadoras privadas dos mercados
voluntários de carbono e especialmente se apoiarem a bioeconomia da
sociobiodiversidade. O que se deve descartar é a ideia, dominante na
grande imprensa mundial e até mesmo na ONU, de que a cobrança do custo social
do carbono e sua “compensação” possam substituir o planejamento público da
transição sócio-tecnológica.
Fonte:
Por Pedro Paulo Zahluth Bastos, em Outras Palavras
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