Palavra de Sá

A República das Emendas

Eduardo Cunha está de volta. Ou, talvez, nunca tenha ido embora completamente.

Dez anos depois de ser cassado pela Câmara dos Deputados, o homem que aceitou o pedido de impeachment contra a presidenta Dilma Rousseff pretende retornar ao mesmo Parlamento do qual saiu pela porta dos fundos. Agora filiado ao Republicanos, apresenta-se como candidato a deputado federal por Minas Gerais, concede entrevistas, faz previsões eleitorais e procura reconstruir sua influência como se sua trajetória política pudesse ser apagada por uma simples mudança de endereço eleitoral.

A desfaçatez impressiona, mas não deveria surpreender. Eduardo Cunha sempre compreendeu como poucos que, no sistema político brasileiro, o verdadeiro poder nem sempre está nas instituições que aparecem diante do público. Está também nos corredores, nas presidências das comissões, no controle das pautas, nas negociações pouco transparentes e, cada vez mais, no comando informal sobre parcelas bilionárias do orçamento público.

Seu reaparecimento ocorre justamente quando uma investigação da Polícia Federal volta a lançar luz sobre a destinação das emendas parlamentares. Segundo elementos citados em decisão do ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal, há indícios de que Cunha, mesmo sem mandato, teria participado da definição e do remanejamento de recursos. Dino determinou o bloqueio de R$ 6,1 milhões em bens do ex-deputado e suspendeu despesas ligadas às emendas sob suspeita. A defesa nega irregularidades, afirma que Cunha não formalizou indicações e sustenta que ele não recebeu valores.

O ponto central, porém, não é antecipar qualquer julgamento. Cabe às instituições investigar, às defesas se manifestar e à Justiça decidir.

Politicamente, o que o episódio revela é muito mais grave: o orçamento da União foi transformado em um território tão fragmentado, opaco e sujeito a controles informais que personagens sem mandato podem aparecer, segundo as investigações, exercendo influência sobre a destinação de recursos que pertencem à sociedade brasileira.

É disso que trata este artigo. Não apenas de Eduardo Cunha. Não apenas de Mariângela Fialek, conhecida como Tuca. Não apenas de Valdemar Costa Neto. Trata-se do sistema que tornou possível o reaparecimento de todos eles no coração do orçamento público.

<><> Do instrumento de governo à moeda de poder

Em uma democracia presidencialista, o orçamento deveria traduzir as prioridades escolhidas pela população nas urnas. É por meio dele que um governo transforma seu programa em hospitais, escolas, universidades, estradas, moradias, programas sociais, investimentos produtivos e políticas de desenvolvimento.

O Congresso tem o direito e o dever de participar desse processo. Deputados e senadores representam estados, municípios e demandas legítimas de suas comunidades. As emendas parlamentares, portanto, não são uma aberração em si mesmas. Podem corrigir omissões, atender necessidades locais e aproximar os recursos federais de regiões frequentemente esquecidas pela burocracia central. O problema começa quando aquilo que deveria complementar o planejamento nacional passa a substituí-lo.

Nas últimas décadas, e de maneira acelerada nos anos mais recentes, o Congresso ampliou significativamente seu controle sobre a execução orçamentária. Emendas individuais tornaram-se obrigatórias. Emendas de bancada também ganharam execução impositiva. Depois veio o chamado orçamento secreto, operado por meio das emendas de relator, que permitiu a distribuição de bilhões de reais sem transparência adequada sobre os verdadeiros autores das indicações.

O Supremo Tribunal Federal considerou inconstitucional aquele mecanismo. Mas a lógica política que o produziu não desapareceu. Foi redistribuída por outras modalidades, especialmente pelas emendas de comissão, acompanhadas por novos procedimentos, ofícios, listas, atas e indicações que nem sempre permitem ao cidadão compreender claramente quem decidiu, por que decidiu e a quem determinado recurso pretende beneficiar.

O nome pode mudar. A modalidade pode ser reformulada. O mecanismo pode ganhar uma nova aparência institucional. A lógica de poder, entretanto, demonstra extraordinária capacidade de sobrevivência.

O resultado é uma transformação profunda na relação entre Executivo e Legislativo. O presidente da República continua sendo cobrado pelo crescimento, pelo emprego, pela saúde, pela educação e pela infraestrutura. Mas uma parcela crescente dos recursos necessários à execução dessas políticas deixou de obedecer exclusivamente ao planejamento elaborado pelo governo eleito. Não foi apenas dinheiro que mudou de mãos. Foi poder.

<><> Eduardo Cunha e o método da chantagem política

É impossível compreender essa transformação sem retornar ao período em que Eduardo Cunha presidiu a Câmara dos Deputados.

Cunha não inventou as emendas parlamentares, tampouco foi o único responsável pelo fortalecimento do Legislativo. Mas foi uma das figuras que melhor encarnaram um método de exercício do poder baseado no controle da pauta, na pressão permanente sobre o Executivo e no uso das prerrogativas institucionais como instrumento de negociação política.

Sua presidência da Câmara, iniciada em 2015, converteu-se em um centro de desestabilização do governo Dilma Rousseff. Cunha utilizou o cargo para impor derrotas, criar dificuldades e elevar o preço político de cada votação. Sob sua direção, a Câmara deixou de funcionar apenas como espaço de deliberação legislativa e tornou-se uma máquina de constrangimento contra o governo eleito.

Foi também Cunha quem acolheu, em dezembro de 2015, o pedido de impeachment contra Dilma, pouco depois de deputados do PT anunciarem que votariam pela continuidade do processo contra ele no Conselho de Ética. A coincidência entre os dois movimentos nunca poderá ser separada do contexto político daquele momento.

O impeachment foi aprovado pela Câmara em abril de 2016, numa sessão presidida pelo próprio Cunha, marcada por discursos em nome de Deus, da família, dos filhos, das esposas, dos municípios e até de conhecidos pessoais — quase tudo, menos a apresentação de provas consistentes de crime de responsabilidade cometido pela presidenta.

Pouco depois, o próprio Cunha foi afastado da Presidência da Câmara pelo Supremo Tribunal Federal (STF). Em setembro de 2016, perdeu o mandato por 450 votos a 10, acusado de ter mentido sobre a existência de contas no exterior.

Dilma Rousseff, que não tinha conta secreta nem foi acusada de apropriar-se de dinheiro público, perdeu a Presidência. Ela hoje comanda o Banco dos BRICS.

Cunha, que comandou a abertura do processo e a consumação do golpe de Estado contra Dilma, foi cassado logo depois. Essa inversão resume uma das páginas mais perversas da história política recente do Brasil.

Agora, o personagem reaparece. Não para prestar contas ao país, não para reconhecer o papel que desempenhou na ruptura institucional de 2016, mas para pedir novamente o voto dos brasileiros.

E reaparece cercado por novas suspeitas relacionadas às emendas parlamentares. Segundo a Polícia Federal, haveria indícios de sua atuação na definição e no remanejamento de recursos, apesar de já não exercer mandato. Sua defesa contesta as conclusões e nega que tenha praticado irregularidades.

O que chama a atenção não é apenas a ousadia individual. É a permanência de um método: exercer poder sem assumir publicamente a responsabilidade correspondente.

<><> Tuca não é o sistema, mas ajuda a enxergá-lo

É nesse contexto que surge Mariângela Fialek, conhecida como Tuca.

A servidora tornou-se conhecida nacionalmente depois de ser alvo da Operação Transparência, realizada pela Polícia Federal em dezembro de 2025. Seu nome aparece nas investigações como uma possível operadora administrativa da destinação de emendas parlamentares. Conversas e documentos apreendidos passaram a subsidiar apurações sobre a atuação de diferentes personagens políticos.

Não se deve transformar Tuca na grande vilã dessa história.

Seria uma maneira cômoda de reduzir um enorme problema institucional à conduta de uma funcionária. Sua responsabilidade individual deve ser definida pelas investigações e pelo devido processo legal. O que interessa politicamente é compreender por que uma servidora adquiriu tamanha centralidade em um sistema que movimenta bilhões de reais.

Toda grande estrutura de poder produz seus operadores.

Quando a destinação das emendas passa a depender de listas, ofícios, substituições, remanejamentos e decisões tomadas em diferentes instâncias da Câmara, surge necessariamente uma burocracia especializada na administração dessa engrenagem. Essa burocracia sabe quem pode indicar, quais documentos precisam ser apresentados, de que forma as prioridades são alteradas e como os recursos percorrem o caminho entre o desejo político e a execução administrativa.

Tuca, portanto, importa menos como indivíduo do que como símbolo.

Sua permanência na estrutura da Câmara, mesmo depois de tornar-se alvo da investigação, foi questionada publicamente por parlamentares. Em junho de 2026, o deputado Glauber Braga afirmou no plenário que ela continuava atuando na operação das emendas e anunciou que levaria a questão ao STF. Trata-se de uma acusação política que ainda deve ser apurada, não de uma condenação. Mas a manifestação evidencia o grau de desconfiança que passou a cercar a engrenagem administrativa das emendas.

A pergunta importante não é apenas o que Tuca fez ou deixou de fazer. É como o país permitiu que a execução de uma parcela tão expressiva do orçamento passasse a depender de procedimentos que o cidadão comum não consegue acompanhar.

Quem decide? Quem indica? Quem altera? Quem substitui o nome do verdadeiro solicitante? Quem verifica se o dinheiro chegou ao destino anunciado? Quem responde quando a emenda financia uma obra inacabada, um equipamento superfaturado ou um serviço que jamais foi entregue?

Quando essas respostas não são claras, a opacidade deixa de ser uma falha ocasional. Torna-se parte do funcionamento do sistema.

<><> O orçamento dos que não têm mandato

O caso de Valdemar Costa Neto acrescenta outro elemento perturbador.

Presidente nacional do PL, Valdemar não exerce mandato parlamentar. Ainda assim, decisão judicial baseada em investigação da Polícia Federal apontou a suspeita de que teria indicado pelo menos 21 emendas, no valor total de aproximadamente R$ 119 milhões. Flávio Dino determinou o bloqueio de bens e a suspensão das despesas relacionadas às emendas investigadas. Valdemar afirmou que as indicações eram sérias, que as obras foram executadas e que não houve irregularidade.

Mais uma vez, não se trata de antecipar uma condenação.

Mas o fato político é devastador: a indicação de emendas é uma prerrogativa de deputados e senadores. Como explicar que o presidente de um partido, sem ocupar cadeira no Congresso, possa aparecer nas investigações como alguém com capacidade para sugerir ou influenciar a destinação de recursos públicos?

Valdemar Costa Neto não representa apenas a força de um cacique partidário. Representa uma arquitetura de poder na qual as bancadas, os dirigentes partidários e os operadores administrativos podem formar circuitos de decisão que atravessam os mandatos formais.

Nesse sistema, o deputado empresta o nome. O dirigente partidário exerce a influência. O operador organiza o procedimento. O Executivo libera o recurso. O prefeito recebe a verba. E a população, que financiou toda a operação por meio de seus impostos, frequentemente não consegue descobrir quem foi o verdadeiro responsável pela escolha.

É o poder sem rosto.

E, portanto, o poder sem responsabilidade.

<><> Um presidencialismo esvaziado

O Brasil caminha para uma forma disfarçada de semiparlamentarismo orçamentário. A expressão pode parecer exagerada, mas descreve uma realidade cada vez mais evidente.

O presidente é eleito nacionalmente e responde politicamente pelo desempenho do país. Entretanto, o Congresso controla uma parcela crescente dos recursos públicos e interfere diretamente em sua execução. Não existe, porém, um gabinete parlamentar formalmente responsável pelo governo, como ocorre nos regimes parlamentaristas.

Temos, assim, o pior dos dois mundos.

O Executivo conserva a responsabilidade e perde parte dos instrumentos. O Congresso amplia seus instrumentos e não assume a responsabilidade geral pela condução do Estado.

Quando falta dinheiro para uma política nacional, cobra-se do presidente. Quando uma emenda é destinada a uma obra local sem planejamento, raramente se identifica o parlamentar ou dirigente que determinou a prioridade. Quando o investimento público é pulverizado em milhares de pequenas intervenções, ninguém assume a responsabilidade pela ausência de uma estratégia nacional.

Esse modelo enfraquece a capacidade do Estado de planejar. Um país com as dimensões e as desigualdades do Brasil não pode ser governado pela simples soma de interesses locais. Precisamos de infraestrutura integrada, política industrial, transição energética, ciência, tecnologia, universidades, segurança hídrica, proteção ambiental, saúde pública e educação nacional.

Essas prioridades exigem coordenação, continuidade e escala.

Uma escola municipal pode ser construída com uma emenda. Um sistema nacional de educação não.

Um equipamento hospitalar pode ser comprado por indicação parlamentar. O Sistema Único de Saúde não pode ser planejado como uma coleção de favores distribuídos por gabinetes.

Uma estrada local pode receber recursos fragmentados. Uma política nacional de logística exige visão estratégica.

Sem planejamento, o orçamento perde coerência. Sem coerência, o Estado perde capacidade de transformar recursos públicos em desenvolvimento.

<><> O Congresso não pode substituir o país

Defender a recuperação da capacidade de planejamento do Executivo não significa negar o papel constitucional do Congresso. Muito menos defender um presidente sem limites.

O Parlamento deve discutir o orçamento, fiscalizar sua execução, alterar prioridades e representar as necessidades regionais. O que não pode fazer é transformar o orçamento nacional em patrimônio político de presidentes de partidos, dirigentes das Casas, líderes de bancada e operadores invisíveis.

Emendas parlamentares devem ter autoria clara, critérios transparentes, rastreabilidade completa e mecanismos rigorosos de fiscalização. A sociedade precisa saber quem indicou, qual problema pretendeu resolver, quem recebeu, quanto foi gasto e qual resultado foi alcançado.

O princípio é elementar: quem decide sobre dinheiro público deve responder publicamente pela decisão.

A participação do Congresso não pode servir como pretexto para destruir a capacidade de planejamento do Estado. Tampouco a autonomia parlamentar pode transformar-se em licença para ocultar autores, intermediários e beneficiários.

Não se trata de retirar dos parlamentares o direito de participar do orçamento. Trata-se de impedir que essa participação seja capturada por redes informais de poder.

<><> A engrenagem que sobrevive aos seus operadores

Eduardo Cunha saiu da Câmara em 2016, mas o método de exercício do poder que ele ajudou a consolidar sobreviveu.

O controle da pauta transformou-se em controle ampliado do orçamento. A chantagem política assumiu formas institucionalmente mais sofisticadas. As negociações antes concentradas nas votações passaram a envolver a distribuição direta de recursos públicos.

Tuca poderá permanecer ou sair da estrutura da Câmara. Valdemar poderá ser responsabilizado ou absolvido. Eduardo Cunha poderá ou não retornar ao Parlamento. Cada um deverá responder pelos próprios atos dentro das garantias do Estado de Direito.

Mas nenhum desfecho individual resolverá o problema.

Afastar um operador sem desmontar a engrenagem apenas cria uma vaga para o operador seguinte.

Substituir um dirigente partidário sem alterar as regras mantém intacta a estrutura de influência.

Impedir o retorno de Eduardo Cunha seria politicamente saudável, mas insuficiente se o sistema que ele tão bem representa continuar funcionando.

O verdadeiro escândalo não é apenas que Cunha reapareça como candidato dez anos depois de comandar a abertura do impeachment de Dilma Rousseff e ser cassado pela própria Câmara.

O verdadeiro escândalo é que ele encontre diante de si um ambiente político ainda mais favorável ao tipo de poder que sempre soube exercer: informal, fragmentado, opaco e separado da responsabilidade pública.

Cunha não reaparece do nada. Ele reaparece porque o terreno continua preparado para ele.

<><> O que estará em disputa em 2026

As eleições de outubro não decidirão apenas quem ocupará o Palácio do Planalto e as cadeiras do Congresso. Decidirão se o Brasil pretende recuperar a capacidade de governar seu orçamento em nome de um projeto nacional ou se aceitará a consolidação de uma República das Emendas, na qual o dinheiro público se transforma em instrumento permanente de reprodução do poder parlamentar e partidário.

A escolha não é entre um Executivo absoluto e um Congresso submisso. A democracia exige equilíbrio entre os Poderes. Mas equilíbrio não significa permitir que o governo seja responsabilizado por políticas cujos recursos foram pulverizados por decisões tomadas em gabinetes, comissões e direções partidárias. Tampouco significa aceitar que pessoas sem mandato exerçam influência sobre verbas que somente representantes eleitos poderiam indicar.

O orçamento público não pertence ao presidente da República. Também não pertence ao presidente da Câmara, aos líderes parlamentares, aos presidentes de partidos, aos operadores administrativos ou aos velhos caciques que tentam retornar à cena política. O orçamento pertence ao povo brasileiro.

Deve servir à redução das desigualdades, ao desenvolvimento econômico, ao fortalecimento dos serviços públicos e à construção de um país menos injusto. Não pode ser transformado em moeda eleitoral, mecanismo de fidelização de bancadas ou instrumento de sobrevivência de oligarquias políticas.

Eduardo Cunha saiu de cena. Agora pretende voltar.

Tuca tornou-se conhecida. Amanhã poderá ser substituída por outro operador.

Valdemar um dia deixará a presidência de seu partido.

As pessoas passam. A engrenagem permanece.

Eis o verdadeiro desafio da democracia brasileira: não apenas impedir que velhos personagens retornem, mas desmontar o sistema que permite que continuem exercendo poder mesmo quando já não possuem mandato, legitimidade ou qualquer autorização popular para decidir o destino do dinheiro público.

Porque o problema nunca foi somente quem opera a máquina.

O problema é a máquina.

 

Fonte: Por Maria Luiza Falcão, em Brasil 247