Palavra de Sá

Quem dará as cartas no mercado de dados no Brasil?

A Brazilian Data Exchange (BDX) anunciou, em 25 de junho, o lançamento da primeira bolsa de dados do Brasil, inspirada explicitamente no modelo chinês de Xangai. E o fez sem que exista, até hoje, uma política nacional de economia de dados ou um órgão federal com mandato claro para regular esse mercado. A proposta, segundo o fundador Bruno Aracaty, é permitir que empresas dos setores de energia, varejo, agronegócio, logística e serviços financeiros negociem dados operacionais como ativo, por meio de um mecanismo batizado de IDO — Initial Data Offer, numa referência direta à oferta pública de ações. Chega num momento em que o país discute há mais de dois anos, sem decidir, quem deveria supervisionar a monetização de dados no Brasil. A pergunta que interessa não é se o país precisa de uma bolsa de dados. É quem escreve as regras dela já em sua largada.

A Shanghai Data Exchange nasceu em 25 de novembro de 2021, no distrito de Pudong, com 20 produtos listados no dia de abertura, cobrindo oito setores entre finanças, transporte e telecomunicações. Cem empresas — de estatais chinesas a firmas internacionais como a PwC — entraram como fornecedoras de dados desde o primeiro dia, dando à bolsa uma base de fornecimento que nenhuma iniciativa privada reúne sozinha. Xangai também não é caso isolado — desde que a China, em 2020, incluiu formalmente os dados na lista de fatores de produção ao lado de terra, trabalho, capital e tecnologia, o país multiplicou o modelo em exchanges semelhantes, entre elas as de Pequim, Shenzhen, Guiyang, Cantão e Chongqing, com forte presença de produtos voltados a treinamento de IA. Quase cinco anos depois, a bolsa de Xangai soma mais de 4 mil produtos listados, com meta declarada de chegar a 5 mil, e criou um painel internacional que já reúne perto de 200 produtos e mais de 30 fornecedores estrangeiros. O volume financeiro, porém, segue modesto para os padrões de qualquer mercado — o valor negociado passou de 4 bilhões de iuans até 2025, menos de 1 bilhão de dólares depois de quatro anos de operação.

Os desafios que a acompanham desde o lançamento não desapareceram. Cada base de dados é diferente da outra e transformar essa diversidade em produto comparável e precificável segue sendo o obstáculo técnico central da bolsa, tanto hoje quanto na estreia. Saber de quem é o dado quando ele resulta de agregação ou é derivado de outro também não tem resposta simples — a Lei de Segurança de Dados e a Lei de Proteção de Informações Pessoais chinesas tentam normatizar a questão, ao preço de um grau de intervenção estatal que trava o fluxo de dados para fora do país e obriga a bolsa a manter um aparato pesado de auditoria e certificação.

O que a experiência de Xangai demonstra, passados mais de quatro anos, é que mesmo com desenho estatal robusto, coordenação municipal e nacional, marco regulatório dedicado e cem fornecedores-âncora institucionais, o amadurecimento de um mercado de dados é lento. Não é um detalhe menor para quem está calculando quanto tempo o Brasil terá pela frente e com que base institucional vai percorrer este caminho.

<><> Distinções estruturais

A lógica de mercado que a BDX propõe é a mesma que orientou Xangai — padronizar dado como produto, atrair fornecedores institucionais, construir infraestrutura de confiança suficiente para que empresas paguem por informação em vez de obtê-la por outras vias. A arquitetura que sustenta as duas iniciativas, porém, é oposta. Xangai nasceu dentro de um Estado que já havia decidido, antes do lançamento da bolsa, quem regula o quê, com que lei e sob qual autoridade. A China possui, inclusive, a NDA, uma agência nacional para a economia de dados. A BDX nasce como iniciativa privada, sobre uma base regulatória que trata dados pessoais por princípios gerais — a LGPD —, mas que não definiu ainda quem fiscaliza um mercado de compra e venda de dados como classe de ativo porque a legislação sequer encara estas bases como um ativo com controle de propriedade.

Essa diferença não é apenas institucional, é estrutural. Sem uma autoridade definida, a BDX terá de construir sozinha o que Xangai recebeu pronto — critérios de anonimização aceitáveis, protocolos de consentimento para dado derivado, um interlocutor público capaz de validar que a listagem de um produto não viola a lei. Isso não inviabiliza o projeto — empresas brasileiras contornam vácuos regulatórios o tempo todo. Mas desloca para uma empresa privada uma decisão que, em qualquer outro mercado regulado do país, caberia ao Estado. Por enquanto, a BDX vai comercializar dados entre empresas. Mas nada garante que dados pessoais não passarão a ser produtos negociados também.

<><> Os desafios herdados

Os obstáculos que Xangai levou quase cinco anos para começar a resolver reaparecem no Brasil com uma variável a mais. Precificar um conjunto de dados sem comparável de mercado, definir titularidade quando a informação é agregada ou anonimizada e construir liquidez inicial são os mesmos três problemas que a bolsa chinesa enfrentou — só que Xangai teve 100 empresas fornecedoras, entre estatais e bancos, alinhadas desde o primeiro dia. A BDX não tem esse lastro. Vai precisar convencer, uma a uma, as empresas que hoje operam dados como vantagem competitiva a tratá-los como mercadorias comercializáveis.

A variável adicional é a conformidade com a LGPD em cada listagem, num ambiente onde ainda não está definido quem audita essa conformidade especificamente para um mercado de dados, e não apenas para o tratamento de dados pessoais em geral. Sem um desenho regulatório dedicado, cada listagem da BDX é uma aposta jurídica que a própria empresa está fazendo sozinha, sem o amparo de uma autoridade que já tenha dito, previamente, o que pode e o que não pode ser negociado.

Até o momento, nem a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), nem o Banco Central, nem a própria ANPD se pronunciaram publicamente sobre a bolsa da BDX. O precedente mais próximo sugere que a espera pode ser longa. Os criptoativos passaram pelo mesmo problema — a lei que os criou, em dezembro de 2022, não definiu quem os regularia; só um decreto do ano seguinte atribuiu ao Banco Central a supervisão das exchanges, deixando com a CVM os tokens que se qualificam como valor mobiliário. As regras operacionais completas, porém, só saíram em novembro de 2025 e entraram em vigor em fevereiro de 2026, três anos depois da lei original. Dado não é criptoativo, mas o roteiro de nascer sem regulador definido e ganhar um só anos depois é o mesmo que se repete.

<><> O Estado a mobilizar

Aqui está o ponto que a comparação internacional não resolve sozinha. O Brasil não carece de propostas. Já defendemos, com Luiz Alberto dos Santos, a criação de uma Agência Nacional de Infraestrutura e Plataformas Digitais capaz de coordenar Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), Agência Nacional de Proteção de Dados (ANPD) e Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) em torno de dados, plataformas e inteligência artificial. E já propusemos, num texto anterior, um modelo de Data Trusts em que instituições públicas acessam dados privados mediante protocolos auditáveis, sem violar a LGPD.

O que existe, em vez disso, é uma disputa não resolvida entre três candidatos a regulador da economia digital, nenhum com mandato específico sobre um mercado de dados. A Anatel aparece como opção em pelo menos quatro projetos de lei. A ANPD foi a escolha da Câmara em outros dois, e do Senado num terceiro, sobre data centers de IA. O Cade entra pela porta da concorrência, sem instrumento voltado à monetização de dados como ativo. E o PLP 234/2023, que trata diretamente desse ecossistema, deixa para regulamento futuro a definição de quem vai fiscalizá-lo.

Há, de fato, um processo em curso que poderia preencher essa lacuna. O Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC), com apoio da ABDI e coordenação da Casa Civil da Presidência da República, constrói uma Política Nacional de Economia de Dados estruturada em eixos que vão da regulação e da governança à soberania — e que inclui, explicitamente, a definição de uma autoridade competente para fiscalizar o compartilhamento de dados. O instrumento de implementação previsto são os chamados data spaces, com projetos-piloto setoriais já em estruturação, a exemplo do Agro Data Space. O MDIC divulgou, na primeira semana de julho, o relatório de subsídios que deve embasar essa política. É, precisamente, o processo institucional que falta para ancorar a BDX. Mas segue em fase de subsídios, sem prazo para virar projeto de lei — e a bolsa de dados já está no ar.

O padrão não é novo. Quando o Congresso não decide, alguém decide em seu lugar. Foi assim com o artigo 19 do Marco Civil, encaminhado pelo Supremo Tribunal Federal depois de anos de inércia legislativa. É assim, agora, com o mercado de dados. Só que dessa vez quem preenche o vazio não é o Judiciário. É uma empresa privada que vai operar, na prática, como primeira instância normativa de um mercado que ainda não tem lei escrita.

Isso não é acusação à BDX, que está fazendo o que qualquer empresa faria diante de uma oportunidade e de um vácuo regulatório. É uma descrição do Estado brasileiro chegando atrasado outra vez a uma decisão que já deveria ter tomado. A bolsa de dados vai funcionar com ou sem política pública — o mercado não espera o Legislativo. A pergunta que fica em aberto é se as regras desse mercado vão ser escritas por quem tem mandato democrático para isso ou por quem chegou primeiro.

 

Fonte: Por James Gorgën e Marcio Pochmann, em Outras Palavras