Palavra de Sá

Luís Nassif: Prós e contras do PL das Terras Raras

O Projeto de Lei de Arnaldo Jardim, sobre terras raras, é menos ruim do que parecia à primeira vista, mas tem muito a melhorar. Principalmente pela rapidez com que foi discutido e votado.

O substitutivo concentra críticas de pelo menos seis espectros distintos, cada um com diagnósticos e interesses diferentes.

>>>> 1. Insegurança jurídica na lista de minerais críticos

A crítica mais transversal, compartilhada por juristas, engenheiros e pelo próprio setor privado: o PL (Projeto de Lei) não fixa diretamente no texto legal quais minerais são considerados críticos ou estratégicos. A lista será definida pelo CMCE (Comitê de Minerais Críticos e Estratégicos), com revisão obrigatória a cada quatro anos. O CMCE segue a regra de países desenvolvidos, de poder opinar sobre temas considerados estratégicos (incluindo vendas de empresas ou reservas), com poder de veto. Mas a falta de uma lista de minerais estratégicos, apresentada como flexibilidade pelo relator, é lido por investidores como imprevisibilidade regulatória. Nenhuma empresa de capital intensivo e ciclo longo — como mineração — faz compromissos de capital de 15 ou 20 anos sobre uma classificação que pode mudar por Resolução de um Conselho Administrativo. O CEB (Clube de Engenharia do Brasil) endossou o texto com ressalvas, pedindo que ao menos uma lista mínima inicial esteja inscrita na lei.

>>>> 2. Licenciamento ambiental: “agilidade” como eufemismo de flexibilização

Ao classificar projetos minerais como de “interesse estratégico”, o texto abre brechas para a flexibilização do licenciamento ambiental e a priorização de mineradoras em detrimento de comunidades tradicionais. O Observatório do Clima e entidades socioambientais alertam que o mecanismo de priorização administrativa — pelo qual MME (Ministério de Minas e Energia), ANM (Agência Nacional de Mineração) e entes estaduais devem dar preferência a projetos classificados pelo CMCE — na prática cria uma fila privilegiada que comprime os prazos de análise ambiental sem ampliar a capacidade técnica dos órgãos licenciadores. Críticos apontam que o texto pratica “flexibilização ambiental disfarçada de agilidade nos processos de licença”.

>>>> 3. Renúncia fiscal sem contrapartida verificável de industrialização

O setor mineral brasileiro faturou cerca de R$ 2 trilhões desde a tragédia de Mariana em 2015 e está prestes a receber novos aportes públicos. O projeto prevê a destinação de até R$ 2 bilhões para a criação de um fundo garantidor para a atividade mineral. A crítica é que o crédito de CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido) de até 20% e os demais incentivos do PFMCE (Programa Federal de Beneficiamento e Transformação de Minerais Críticos e Estratégicos) são concedidos sem que haja mecanismo robusto de verificação ex post de que a industrialização efetivamente ocorreu no Brasil. A multa de 20% sobre o crédito fiscal por descumprimento é vista como insuficiente — especialmente porque o regulamento fica para depois, sem prazo claro para fixar os critérios de elegibilidade e de mensuração do valor agregado. A avaliação é que o projeto “aprofunda a lógica colonial: o Brasil exporta minério bruto e importa tecnologia cara, enquanto abre mão de arrecadação e enfraquece a indústria nacional”.

>>>> 4. Exclusão dos municípios mineradores

O texto do relator ignora os municípios mineradores — justamente os entes que convivem diariamente com os impactos sociais, econômicos, ambientais e territoriais da mineração. A CFEM (Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais) para terras raras é de apenas 2%. Municípios não têm vantagem econômica para se tornarem produtores, os impactos ambientais são enormes e não há garantias de empregos qualificados ou instalação de cadeias industriais. A AMIG (Associação Brasileira dos Municípios Mineradores) denuncia que o PL cria um arcabouço nacional de política industrial sem qualquer mecanismo de compensação territorial ou de participação dos entes locais nas instâncias de decisão do CMCE, reproduzindo o padrão histórico em que os municípios arcam com os passivos e não recebem os benefícios.

>>>> 5. Concentração de poder no CMCE sem controle democrático adequado

Especialistas apontaram que é preciso garantir a soberania do Brasil sobre seus minerais críticos. O projeto original foi considerado por alguns um “desastre” e inconstitucional, pois a Constituição Federal (CF) estabelece a soberania brasileira sobre os minérios. A crítica jurídica mais técnica diz respeito à arquitetura do CMCE vinculado à Presidência da República: ele concentra as funções de definir quais substâncias são críticas, aprovar previamente mudanças de controle societário, habilitar projetos para acesso a incentivos fiscais e elaborar o Plano Nacional — tudo via regulamento, sem metodologia fixada em lei. Isso cria um ente com poder regulatório, discricionário e de veto sobre investimentos, sem os mecanismos de controle, prazos, recursos e transparência que caracterizam agências reguladoras. O CEB (Clube de Engenharia do Brasil) pediu que o percentual mínimo de P&D (Pesquisa e Desenvolvimento) fosse elevado de 0,5% para 1,0% da receita bruta, alinhando o Brasil a padrões internacionais — sugestão que o substitutivo não incorporou integralmente.

>>>> 6. Capital estrangeiro: crítica vinda do setor privado

O setor mineral critica a proposta de limitar capital estrangeiro em empresas do setor no âmbito do projeto. A crítica é que a exigência de anuência prévia do CMCE para mudanças de controle societário — independentemente da nacionalidade do comprador e do histórico de relacionamento com países aliados — cria incerteza que pode afastar justamente o capital que o Brasil precisa para fechar o gap entre reservas e produção. O caso da Serra Verde em Minaçu (GO), cujo controle acionário foi negociado em abril de 2026 por fundos americanos e britânicos (Denham Capital, Energy and Minerals Group, Vision Blue e USA Rare Earth) e que apesar de questionamentos ao STF (Supremo Tribunal Federal) seguiu seu curso, ilustra a tensão: o capital aliado quer certeza de que o mecanismo de triagem não será usado arbitrariamente por razões políticas.

>>>> 7. Ausência de inserção em cadeia de demanda aliada

Esta é a crítica analítica mais estrutural, formulada por economistas e especialistas em política industrial: o substitutivo é uma política de oferta subsidiada sem ter amarrado previamente o acesso a mercados que remuneram a verticalização. EUA (Estados Unidos da América) e UE (União Europeia) condicionam seus créditos fiscais e compras governamentais à origem dos minerais processados — isso é o que torna a verticalização economicamente atrativa. O Brasil cria incentivos para transformar, mas não tem acordos de parceria que garantam que o produto transformado encontre mercado em condições mais favoráveis do que o minério bruto. Sem essa âncora de demanda, os incentivos podem simplesmente subsidiar capacidade de processamento que não consegue competir com a China no mercado global.

>>>> 8. Tramitação acelerada sem debate suficiente

A AMIG (Associação Brasileira dos Municípios Mineradores) manifestou preocupação com a forma precipitada e politicamente oportunista com que vem sendo conduzida a tramitação do PL 2780/2024. O Brasil não possui estrutura regulatória robusta, fiscalização adequada nem política de industrialização mineral. Passivos históricos da mineração tradicional seguem sem solução. O processo foi aprovado em regime de urgência em setembro de 2025 e o substitutivo foi apresentado em 4 de maio de 2026 para votação em plenário 48 horas depois — sem que comunidades afetadas, povos indígenas, municípios mineradores ou entidades técnicas independentes tivessem sido consultados formalmente sobre o texto final, contrariando a Convenção 169 da OIT (Organização Internacional do Trabalho), que assegura o direito à consulta prévia, livre e informada. O padrão das críticas revela uma tensão clássica: o substitutivo tenta equilibrar atração de investimento e soberania regulatória, mas ao fazê-lo cria ambiguidades que incomodam tanto quem quer mais proteção estatal quanto quem quer mais segurança jurídica para o capital privado. O coração do problema é que o texto delega ao regulamento e ao CMCE as definições que deveriam estar na lei para dar previsibilidade — e essa delegação, embora seja uma virtude para a flexibilidade adaptativa, é um vício para o planejamento de investimentos de longo prazo.

•        Edna Aparecida da Silva: Terras raras - a Terrabrás e a defesa contra a captura

Ao contrário dos países ricos articulados ao bloco mineral ocidental que, nas últimas décadas, construíram instrumentos regulatórios, financeiros e institucionais voltados à proteção de ativos estratégicos e à coordenação soberana de sua inserção nas cadeias produtivas globais, o Brasil ingressa no atual ciclo de disputa por terras raras e minerais estratégicos sem mecanismos equivalentes de segurança econômica, controle de investimentos ou supervisão sobre a aquisição de ativos sensíveis. Nesse contexto, a proposta de criação de uma estatal voltada à soberania mineral, como a Terrabrás, recoloca uma questão mais ampla e inescapável: como construir instrumentos nacionais capazes de proteger reservas estratégicas, definir soberanamente as condições de acesso ao território e orientar esses recursos em favor de um projeto nacional de desenvolvimento. A aprovação, na Câmara dos Deputados, do Projeto de Lei nº 2780/2024, com apoio do governo federal, deve ser compreendida nesse quadro mais amplo. Embora apresentado como resposta à necessidade de estruturar uma política nacional para minerais estratégicos, o texto aprovado mostra um desenho bem mais ambíguo e contraditório do que o discurso que acompanhou sua aprovação sugere. Parte do problema está justamente na forma como a questão foi colocada. Embora o debate público recente tenha sido fortemente impulsionado pela reorganização da disputa global por terras raras, com Estados Unidos e aliados buscando reservas fora da China, e pelo avanço sobre ativos minerais localizados no Brasil, o Projeto de Lei nº 2780/2024 não faz qualquer referência específica às terras raras, optando por absorvê-las indistintamente na categoria ampla de “minerais críticos e estratégicos”. Essa escolha não é neutra. Ao diluir as terras raras em um enquadramento mais genérico, o texto desloca do centro da discussão justamente o segmento mineral em que a rivalidade geoeconômica contemporânea se manifesta de forma mais intensa e estruturada, dada sua centralidade nas cadeias tecnológicas, energéticas, digitais e militares.

A análise do texto aprovado mostra que, embora o projeto incorpore linguagem associada à soberania, interesse nacional e controle sobre ativos estratégicos, sua arquitetura normativa permanece predominantemente orientada à facilitação do investimento privado. O próprio texto estabelece como fundamento da política “a estabilidade regulatória, a segurança jurídica e a previsibilidade, como fundamentos para a atração de investimentos” (art. 3º, §1º), deixando claro que a proteção ao investidor não aparece como elemento acessório, mas como princípio estruturante da política aprovada. Essa lógica se materializa na mobilização explícita de recursos públicos e instrumentos de mitigação de risco privado. O projeto prevê “oferta de apoio financeiro por bancos oficiais e agências de fomento” (art. 4º, VII), autoriza a criação de fundo garantidor (“A União fica autorizada a criar o Fundo Garantidor da Atividade Mineral”, art. 9º) e contempla mecanismos de mitigação de risco, incluindo “hedge de preços, liquidez ou performance contratual” (art. 12). Em outras palavras, a política não apenas incentiva investimentos, mas transfere ao Estado parte relevante dos riscos econômicos da atividade privada. Ou seja, o capital privado entra com a perspectiva de retorno, enquanto o poder público oferece garantias e mecanismos de proteção para reduzir sua exposição às incertezas do negócio.

O mesmo ocorre com a estrutura de incentivos econômicos. O texto estabelece isenções tributárias (“ficam isentas do IRPJ e da CSLL”, art. 14), créditos fiscais de grande escala e instrumentos de financiamento incentivado. Soma-se a isso a priorização administrativa de projetos, inclusive no licenciamento ambiental, ao prever “priorização do processo de licenciamento ambiental” (art. 4º, XIV) e determinar que órgãos competentes “deverão priorizar a análise de projetos” (art. 43). Ainda que não suprima formalmente salvaguardas ambientais, o sentido é claro: acelerar procedimentos e reduzir fricções regulatórias para viabilizar investimentos.

Ao mesmo tempo, o projeto introduz elemento institucional politicamente relevante ao prever mecanismos de homologação, via triagem, sobre mudanças de controle societário, contratos internacionais e determinadas operações envolvendo ativos minerários estratégicos. Trata-se de reconhecimento tardio de que certos ativos não podem ser tratados exclusivamente sob a lógica ordinária da livre circulação de capitais. Ainda assim, essa inflexão permanece institucionalmente incompleta. O próprio texto remete reiteradamente a aspectos centrais à regulamentação futura: “nos termos do regulamento” (art. 3º), “regulamento disporá” (art. 8º), “ato do Poder Executivo disporá” sobre composição e funcionamento do comitê (art. 41). Isso significa que critérios decisórios, escopo efetivo do mecanismo de triagem, limites institucionais e a própria articulação entre soberania, segurança econômica e governança mineral permanecem indefinidos.

O resultado é um arranjo híbrido: incorpora, de forma limitada, mecanismos de supervisão estatal sobre ativos estratégicos, justamente os pontos que geraram maior resistência no Congresso, mas mantém como eixo dominante uma política de facilitação do investimento privado, com garantias públicas, incentivos fiscais e aceleração regulatória. É à luz desse quadro que se devem compreender os argumentos centrais desenvolvidos ao longo desta análise.

Em primeiro lugar, a intensificação recente dos investimentos no setor não pode ser compreendida como um movimento isolado de mercado, mas como parte da formação de um bloco mineral geopolítico articulado pelos Estados Unidos, no qual regulação, financiamento e controle de ativos operam de forma integrada. Mais do que uma rubrica genérica, a chamada “segurança econômica” tornou-se, particularmente desde o primeiro governo Trump, princípio organizador da política norte-americana, sintetizado na máxima segundo a qual “economic security is national security”. No caso dos minerais estratégicos, essa lógica se traduz na proteção das cadeias de suprimento, redução de dependências externas, prevenção do controle estrangeiro sobre ativos estratégicos, proteção de tecnologias sensíveis e diminuição da exposição à China.

Em segundo lugar, esse processo envolveu a construção de convergência regulatória entre países aliados, por meio da adoção e reforma de mecanismos de investment screening inspirados, em maior ou menor medida, no modelo do CFIUS. Esses instrumentos passaram a operar para limitar, condicionar ou bloquear a participação de capitais chineses em setores considerados estratégicos, ao mesmo tempo em que favorecem capitais alinhados à arquitetura político-regulatória do bloco. Países como Canadá, Austrália, Reino Unido e membros da União Europeia consolidaram reformas voltadas à proteção de infraestrutura crítica, cadeias industriais estratégicas, base industrial de defesa, autonomia tecnológica e tecnologias sensíveis. O CFIUS, nesse sentido, não é apenas mecanismo doméstico de revisão de investimentos, mas instrumento de coordenação geoeconômica, contenção seletiva da China e reorganização produtiva segundo a lógica do friendshoring.

Em terceiro lugar, o Brasil ocupa posição central nesse processo, não apenas como fornecedor potencial de recursos, mas como território estratégico de incorporação direta de ativos minerais à reorganização geoeconômica em curso. Como demonstrado nos casos analisados, o movimento recente não se limita à entrada convencional de investimento estrangeiro, mas assume a forma de aquisição integral de empresas, projetos e áreas de exploração por corporações articuladas com economias centrais, especialmente Estados Unidos, Canadá e Austrália. Trata-se de dinâmica que transfere controle societário e operacional sobre reservas estratégicas, permitindo sua integração a cadeias minerais organizadas segundo prioridades definidas fora do país. Esse ponto é particularmente relevante para o debate brasileiro, frequentemente marcado pela ideia de que soberania regulatória e atração de investimento estrangeiro seriam incompatíveis. Esse enquadramento ignora a experiência das economias centrais, que mobilizam precisamente instrumentos soberanos para regular o acesso a setores estratégicos, e desconsidera a especificidade das terras raras como ativo geopolítico singular. O Brasil detém algumas das maiores reservas conhecidas do mundo, justamente no momento em que esses recursos se tornam centrais para cadeias tecnológicas, energéticas e de defesa. Essa condição poderia representar uma oportunidade histórica para uma estratégia nacional baseada em agregação doméstica de valor, capacitação tecnológica e definição soberana das condições de exploração, combinadas com proteção ambiental rigorosa e compromissos públicos mais amplos com o território e a sociedade, e não mera adaptação ao padrão predatório historicamente associado à mineração extrativa.

Em quarto lugar, esse movimento não implica necessariamente ruptura com a China, mas reconfiguração das relações de competição e interdependência existentes. O objetivo central não parece ser a exclusão absoluta de atores chineses dos mercados minerais, mas a ampliação da capacidade de coordenação, influência e controle do bloco mineral ocidental sobre reservas, ativos estratégicos e cadeias de suprimento consideradas sensíveis. Isso permite operar a partir de posições mais vantajosas na competição internacional, inclusive mantendo relações comerciais e produtivas com a própria China quando isso servir a seus interesses estratégicos. Em outras palavras, trata-se menos de desacoplamento integral e mais de reorganização seletiva do controle sobre recursos estratégicos, de modo a reduzir vulnerabilidades, ampliar margens de manobra geopolítica e fortalecer a posição dos países ricos articulados ao bloco mineral ocidental.

Esses elementos mostram que o que está em curso não é apenas um novo ciclo de investimentos, mas uma disputa mais profunda pela reorganização e pelo controle das cadeias minerais estratégicas, na qual Estados e grandes corporações atuam de forma cada vez mais articulada. No Brasil, essa visão já encontra eco em entidades empresariais, governos subnacionais, atores políticos, mídia corporativa e centros de formulação de políticas, quase sempre orientados por uma agenda centrada na atração de investimentos. Nesse enquadramento, questões decisivas acabam ficando em segundo plano: quem controla os ativos estratégicos, em que condições esses recursos serão explorados, se haverá agregação de valor no país, proteção ambiental efetiva e qual papel essas reservas podem cumprir em um projeto soberano de desenvolvimento. O problema é que essa leitura trata esse movimento como simples oportunidade de negócios, ignorando que ele está diretamente ligado à reorganização da política econômica internacional dos Estados Unidos e à disputa geoeconômica contemporânea em torno de cadeias estratégicas. Nesse contexto, o debate sobre investimento estrangeiro direto torna-se decisivo. Mais do que uma simples fonte de financiamento, ele envolve uma escolha política sobre quem pode acessar recursos estratégicos, em quais condições e sob quais regras, especialmente no caso das terras raras. A experiência dos países ricos articulados ao bloco mineral ocidental mostra que soberania econômica e investimento estrangeiro não são incompatíveis. Ao contrário: esses países usam regulação, triagem de investimentos e instrumentos de segurança econômica justamente para decidir quem pode entrar em setores considerados sensíveis para seus projetos nacionais de desenvolvimento, competitividade tecnológica e poder estratégico. É essa, em grande medida, a lógica que orienta a reorganização geoeconômica sob direção dos Estados Unidos e explicitamente associada aos seus esforços de recompor sua primazia industrial, tecnológica e estratégica, sintetizado no lema Make America Great Again.

É nesse terreno que a proposta de criação de uma estatal voltada à soberania mineral, como a Terrabrás, ganha sentido. Mas, sozinha, ela não basta. Se o Brasil quiser tratar terras raras e outros recursos estratégicos como ativos de interesse nacional, e não apenas como oportunidade de negócios para o capital privado, será necessário construir instrumentos mais amplos de segurança econômica e regulação sobre fusões, aquisições e participação estrangeira em setores sensíveis. Países ricos articulados ao bloco mineral já fazem exatamente isso. Mecanismos como o CFIUS, nos Estados Unidos, o FIRB australiano ou o regime canadense existem para filtrar investimentos, impor condições e, quando consideram necessário, bloquear operações envolvendo ativos estratégicos. Não se trata de rejeitar investimento estrangeiro, mas de fazer o que essas economias fazem: decidir, de forma soberana, quem pode acessar recursos estratégicos, em quais condições e em benefício de qual projeto nacional.

 

Fonte: Jornal GGN