Palavra de Sá

É hora de pensar a reconstrução do país

O cientista político Marcos Nobre fez a melhor distinção para explicar a polarização política no país: é entre aqueles contra e a favor dos instrumentos de distribuição de renda nascidos com a Constituição de 1988.

O país exibe, ainda, alguns dos maiores indicadores de concentração de renda do mundo. O que chama a atenção de observadores de fora é o fato de jamais ter eclodido uma rebelião popular. E o motivo foram os amortecedores criados pela Constituição de 1988: o SUS (Sistema Único de Saúde), o BPC (Benefício de Prestação Continuada), o ensino público gratuito em todos os níveis, mais recentemente as cotas sociais.

De um lado, houve a criação de um colchão social. De outro, permitiu-se empurrar com a barriga reformas relevantes. Agora, está-se chegando a um impasse. Há um desânimo claro em toda a população e, as amarras da política monetária/fiscal em breve tirará até os recursos destinados às políticas sociais.

É hora de se contentar apenas em impedir a volta da ultradireita e começar a se pensar em um projeto de reconstrução nacional. E, nele, as recuperar as políticas participativas da Constituinte.

Anos atrás, o Roosevelt Institute promoveu uma discussão sobre como salvar a democracia contemporânea. A conclusão surpreendeu: não bastava proteger as instituições existentes; era necessário aprofundar a democracia. Seus pesquisadores saíram em busca de experiências bem-sucedidas no mundo ocidental e encontraram poucas referências relevantes. O exemplo mais avançado acabou surgindo em um país que eles sequer costumavam incluir no chamado mundo ocidental: o Brasil.

A referência eram as Conferências Nacionais, mecanismos que permitiam a participação direta da sociedade na formulação de políticas públicas. Elas eram fruto de uma concepção mais ampla inscrita na Constituição de 1988, que criou uma das arquiteturas de participação social mais ambiciosas do planeta.

A Constituição não se limitou a restabelecer eleições livres após a ditadura. Ela procurou construir mecanismos permanentes de controle da sociedade sobre o Estado. Em diversos capítulos, constitucionalizou o princípio da participação popular como diretriz obrigatória das políticas públicas e remeteu à legislação complementar a criação de conselhos responsáveis pela fiscalização, formulação e acompanhamento dessas políticas.

Os exemplos mais relevantes estão espalhados por toda a Carta.

Na seguridade social (artigo 194), instituiu-se um modelo de gestão quadripartite, com participação de trabalhadores, empregadores, aposentados e governo. Era talvez o desenho mais ambicioso da Constituição, concebendo a administração da seguridade como um espaço compartilhado de decisão.

Na saúde (artigo 198), a participação da comunidade foi definida como uma das diretrizes estruturantes do Sistema Único de Saúde. A Lei 8.142, de 1990, regulamentou o dispositivo por meio dos Conselhos de Saúde, deliberativos e paritários.

Na assistência social (artigo 204), a Constituição determinou a participação da população, por meio de organizações representativas, tanto na formulação quanto no controle das ações governamentais. A Lei Orgânica da Assistência Social, de 1993, deu origem ao Conselho Nacional de Assistência Social e a seus correspondentes estaduais e municipais.

Na política para crianças e adolescentes, a Constituição inspirou a criação dos Conselhos dos Direitos e dos Conselhos Tutelares, posteriormente regulamentados pelo Estatuto da Criança e do Adolescente.

Na educação, os princípios da gestão democrática do ensino público e do planejamento nacional fundamentaram os diversos conselhos educacionais e os mecanismos de controle dos fundos públicos do setor.

A lógica era comum a todos eles: criar formas institucionalizadas de controle social. A democracia não terminaria no voto. A sociedade participaria permanentemente da formulação, fiscalização e avaliação das políticas públicas. Tratava-se de um contrapoder institucionalizado, concebido para equilibrar o peso das burocracias estatais e dos interesses privados.

As Conferências Nacionais representaram o ponto mais avançado dessa experiência. Reuniam representantes da sociedade civil, especialistas, gestores e movimentos sociais para discutir diretrizes de políticas públicas em escala nacional. Em diversos momentos, suas resoluções influenciaram diretamente programas governamentais e legislações setoriais. Foram elas que chamaram a atenção dos pesquisadores estrangeiros ao demonstrar que era possível ampliar a democracia para além dos mecanismos representativos tradicionais.

Mas essa arquitetura nasceu com uma fragilidade estrutural.

Os conselhos deliberavam sobre políticas e fundos públicos, mas não controlavam efetivamente as fontes de financiamento desses fundos. Sua capacidade de intervenção dependia da preservação dos recursos destinados às áreas sob sua supervisão.

A primeira grande fissura surgiu em 1994, com a criação do Fundo Social de Emergência, posteriormente transformado em Fundo de Estabilização Fiscal e depois em Desvinculação das Receitas da União (DRU). O mecanismo permitiu ao governo federal utilizar recursos originalmente vinculados à seguridade social para outras finalidades orçamentárias.

A partir dali, os conselhos passaram a discutir políticas cujos recursos poderiam ser deslocados por decisões tomadas fora de sua esfera de influência.

O caso do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) tornou-se emblemático dessa vulnerabilidade institucional.

Criado em 1993 no governo Itamar Franco, sob forte influência da mobilização liderada por Betinho, o CONSEA incorporava integralmente o espírito da Constituição de 1988. Vinculado diretamente à Presidência da República, possuía uma composição singular: apenas um terço de representantes governamentais e dois terços de representantes da sociedade civil organizada. Sua presidência era exercida por um representante da própria sociedade.

Era uma experiência inédita de compartilhamento de poder entre Estado e sociedade.

Dois anos depois, o conselho foi extinto e substituído pelo programa Comunidade Solidária, coordenado pela primeira-dama Ruth Cardoso e estruturado em torno de parcerias e programas específicos. O episódio revelou uma verdade elementar: instituições criadas por decreto presidencial vivem e morrem por decreto presidencial.

Ao longo dos anos, os mecanismos participativos seguiram trajetórias semelhantes.

Alguns foram progressivamente esvaziados, como ocorreu em diversas áreas da saúde. Outros jamais desempenharam o papel previsto originalmente, como o Conselho de Comunicação Social. Alguns acabaram capturados pelos próprios setores que deveriam fiscalizar, fenômeno semelhante ao observado em diversas agências reguladoras. Outros simplesmente não saíram do papel ou permaneceram marginais ao processo decisório.

Enquanto isso, uma modalidade diferente de controle institucional ganhava força.

A Emenda Constitucional nº 45, da Reforma do Judiciário de 2004, criou o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). Ambos surgiram com a missão de fiscalizar corporações historicamente refratárias ao controle externo.

Mas existe uma diferença fundamental entre esses órgãos e os mecanismos previstos pela Constituição de 1988.

Os conselhos concebidos pela Constituinte expressavam o controle social da sociedade sobre o Estado. O CNJ e o CNMP representam formas de supervisão institucional exercidas dentro do próprio aparato estatal. São mecanismos relevantes, mas pertencem a uma lógica distinta.

O paradoxo é que os instrumentos de participação popular previstos pela Constituição perderam força ao longo do tempo, enquanto se fortaleceram mecanismos corporativos de autocontrole ou de controle entre corporações, com pouquíssima vontade de regular seus pares. E mesmo esses mecanismos passaram recentemente a sofrer pressões crescentes, especialmente por parte do Congresso Nacional.

A trajetória dos conselhos revela, assim, uma das contradições centrais da Nova República. A Constituição de 1988 procurou criar mecanismos permanentes para ampliar a influência da sociedade sobre o Estado. No entanto, tais mecanismos foram concebidos sem autonomia financeira e sem proteção institucional suficiente para resistir às mudanças de governo, às disputas orçamentárias e ao avanço do corporativismo.

O resultado foi um processo gradual de desconstituição da democracia participativa.

Hoje, o debate sobre o fortalecimento da democracia brasileira não deveria se limitar à defesa das instituições existentes. O desafio é recuperar a ideia original da Constituinte: criar formas efetivas de controle social capazes de equilibrar o poder crescente das corporações públicas e privadas. E, urgentemente, criar um Conselho Nacional de Segurança Pública e um Conselho Nacional de Defesa.

Afinal, o problema contemporâneo não é a ausência de mecanismos de controle. É a ausência de mecanismos pelos quais a própria sociedade possa controlar aqueles que exercem o poder.

•        Gestão e imaginação: como o Brasil se construiu fora da quadratura da macroeconomia

A gestão pública no Brasil enfrenta dois problemas cruciais: excesso de juros e escassez de imaginação.

O país quebrado dos anos 1950, sem recursos internos e sem divisas em dólares, conseguiu mudar a rota do crescimento à base de gestão e imaginação. O mesmo se deu com o país dos anos 1960.

Vejamos alguns exemplos históricos da imaginação criadora.

>>>> 1. O BNDE e o adicional do Imposto de Renda

Getúlio Vargas decide criar o BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico) como contrapartida brasileira ao aporte do BIRD para infraestrutura no país. Mas onde encontrar recursos? Conto essa história na biografia que escrevi do embaixador Walther Moreira Salles:

“A comissão motivou a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) como instrumento da contrapartida brasileira. Caberia ao banco assumir compromissos em nome do Tesouro — caso contrário, cada projeto aprovado teria de passar pelo Congresso, num procedimento burocrático incompatível com a agilidade requerida. Ary Torres, engenheiro gaúcho, paulista por adoção, primeiro presidente do BNDE, empenhou-se na montagem do banco. Junto com o BNDE foram criados, em 1952, o Banco do Nordeste e, em 1953, a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA). A fonte de recursos do BNDE foi um adicional do Imposto de Renda, discutido na casa de Wolf Klabin, em Araras, distrito de Petrópolis. Da reunião, de mais de um dia, participaram Wolf, Lafer, Eugênio Gudin, Bulhões, Walther e Glycon de Paiva. Coube a Glycon efetuar os cálculos do projeto de aumento do IR. A partir desses estudos, o banco começou efetivamente a funcionar.”

>>>> 2. A capitalização da Petrobras

Vargas decide criar a Petrobras. Como capitalizá-la? Recorreu à criatividade de Jesus Soares Pereira, cearense de Assaré, membro da assessoria econômica do governo. Soares Pereira vinculou o imposto único sobre combustíveis e lubrificantes à capitalização da empresa: as cotas do tributo destinadas a estados e municípios foram convertidas em ações da Petrobras, e os estados e municípios em cujos territórios houvesse jazidas recebiam ações em pagamento. Uma capitalização de base fiscal, sem desembolso do Tesouro.

>>>> 3. A indústria automobilística de JK

JK decide instituir a indústria automobilística. Como financiá-la? Recorreu a um conjunto de medidas engenhosas, previstas no Plano de Metas.

A reserva de mercado já vinha sendo armada. Antes, Dutra obrigara a importação de veículos via SKD a vir acompanhada de autopeças fabricadas no Brasil (baterias, retentores, pneus, molas); o segundo governo Vargas criou a Comissão de Desenvolvimento Industrial, proibindo a importação de componentes com similar nacional; e em 1953 Vargas proibiu a importação de veículos completamente montados (CBU), fortalecendo o setor. Foi essa reserva que tornou o investimento privado atraente.

Sobre essa base, JK montou o plano de metas do setor. Parte do capital das montadoras teria de ser nacional — e com isso conseguiu a adesão do capital financeiro brasileiro. Depois, viria a nacionalização progressiva das autopeças: mais um campo aberto à transição do capital.

Os investidores das primeiras fábricas foram empreendedores imigrantes — Kasinski (Cofap), Mindlin (Metal Leve), a família Sabó —, que reinvestiram capital comercial, sobretudo do ramo importador, na indústria, sob a proteção tarifária do Estado e, na fase JK, ao lado de multinacionais que aportaram tecnologia e capital. O Estado financiou o ambiente, não as fábricas.

Levantou-se a base industrial brasileira passando ao largo das restrições orçamentárias.

>>>> 4. A remodelação da economia com o PAEG

Embora servisse a um golpe de Estado — o de 1964 —, o PAEG foi uma revolução, conduzida por Roberto Campos. Algumas medidas dependeram de Atos Institucionais; mas a maior parte foi de construção habilidosa, voltada à negociação com as forças econômicas.

Primeiro, o PAEG instituiu a correção monetária nos contratos imobiliários de interesse social e criou o Sistema Financeiro da Habitação e o Banco Nacional da Habitação (BNH). Havia dois problemas a resolver: a estabilidade dos trabalhadores (instituída por Vargas), que praticamente impedia a demissão; e a falta de funding para o financiamento habitacional. Criou-se, então, a opção de o trabalhador escolher entre o antigo regime e o novo, com uma conta no FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço). Os depósitos das empresas no FGTS deram o lastro para os financiamentos habitacionais — uma engenharia que resolveu, de uma só tacada, a flexibilização trabalhista e o funding da casa própria.

O PAEG previu, inclusive, uma reforma agrária bem mais avançada do que a de governos posteriores. Apadrinhada por Roberto Campos no âmbito do programa, foi coordenada por Paulo de Assis Ribeiro — principal ideólogo da proposta reformista do IPES e, depois, primeiro presidente do IBRA —, tendo entre seus redatores José Gomes da Silva, vindo da Revisão Agrária paulista. Acabou emperrando na aliança dos militares com os ruralistas.

>>>> 5. A privatização social, dos anos 90

Quando teve início a privatização, ainda no governo Collor, encampei a proposta de Paulo Rabello de Castro das “moedas sociais”, um modelo de privatização pela qual o governo converteria as dívidas com o INSS e os fundos de previdência emitindo moedas sociais que permitiriam a fundos de trabalhadores participarem da privatização.

A proposta foi atropelada pelos interesses, especialmente do governo FHC, de facilitar negócios para grupos como Opportunity, Lemann, Jereissati.

<><> Conclusão

O grande problema do país, a partir do Cruzado, foi entregar as soluções aos macroeconomistas. Tudo se resumiu a restrições orçamentárias, a leis de responsabilidade fiscal emburrecedoras, a dogmas sobre política monetária e cambial. E os governos foram ou de negociata — como Temer e Bolsonaro-Guedes — ou temerosos até de olhar torto para o mercado, como Lula.

É hora de começar a sair do enquadramento terrível da macroeconomia financeira. Não se está recomendando loucuras fiscais. Mas é preciso entender que a construção de um país exige imaginação criadora — a capacidade de buscar alternativas fora da quadratura do círculo da macroeconomia..

 

Fonte: Por Luís Nassif, no Jornal GGN