Palavra de Sá

Ion Andrade: A necessária virada do urbanismo brasileiro

O Urbanismo brasileiro construiu uma importante capacidade de intervenção sobre o território. Ao longo de sua formação, desenvolveu planos, normas, projetos e instituições voltados ao saneamento, à circulação, à habitação, à expansão urbana, ao uso do solo, à infraestrutura e à redução de desigualdades. Essa trajetória produziu conhecimentos indispensáveis para compreender e transformar a cidade.

Entretanto, a ampliação da capacidade técnica de configurar o espaço não foi acompanhada, na mesma medida, pela ampliação do protagonismo popular e da capacidade de compreender e garantir a vida social que nele se realiza. O Urbanismo frequentemente se ocupou da cidade como forma física, sistema funcional ou objeto de ordenação, mas não incorporou com igual centralidade as condições socioculturais, recreativas, protetivas e relacionais necessárias à existência coletiva.

É nesse descompasso que se pode distinguir, heuristicamente, um urbanismo restrito de um urbanismo ampliado. O primeiro concentra-se predominantemente na configuração material e funcional do espaço. O segundo compreende o território como condição concreta para o desenvolvimento humano, a convivência, a proteção social, a participação e a emancipação cidadã.

Essa distinção não pretende desqualificar a tradição urbanística nem criar uma oposição rígida entre profissionais e campos de conhecimento. Seu objetivo é tornar visível uma insuficiência persistente e ajudar a formular a transição necessária.

<><> O urbanismo restrito

O urbanismo restrito não é necessariamente autoritário, nem se reduz ao planejamento tecnocrático3. Ele pode incorporar além das técnicas, preocupações sociais e mecanismos participativos. Sua característica principal é outra: tende a definir o objeto urbanístico a partir da organização física e funcional do espaço, deixando em segundo plano as condições sociais que permitem às pessoas apropriar-se dele e viver plenamente a cidade.

Essa formação histórica é compreensível. A urbanização brasileira produziu problemas urgentes e visíveis: precariedade habitacional, ausência de saneamento, congestionamentos, ocupações em áreas de risco, expansão desordenada, déficit de infraestrutura e conflitos fundiários. Em resposta, consolidaram-se linguagens e instrumentos voltados ao solo, à circulação, à edificação, às redes técnicas e à produção de unidades habitacionais.

O problema surge quando esse repertório passa a funcionar como limite do próprio pensamento urbanístico. O que não aparece como uso do solo, sistema viário, infraestrutura, equipamento ou unidade habitacional tende a ser considerado exterior ao urbanismo. Cultura, esporte, lazer, assistência social, acolhimento, convivência e proteção passam a ser vistos como atribuições de outras políticas, não como dimensões constitutivas da vida urbana.

Essa separação disciplinar parece racional do ponto de vista político-administrativo, mas é inadequada para a população. Os habitantes não vivem a cidade por secretarias. Vivem simultaneamente a distância até o trabalho, a ausência de transporte, a falta de um espaço de lazer, o isolamento de uma pessoa idosa, a inexistência de atividades para jovens, a precariedade de uma rede de cuidado e a impossibilidade de acessar uma biblioteca, um centro cultural ou um serviço de assistência.

<><> Da cidade física à cidade vivida

A cidade não é apenas um conjunto de edificações, vias, redes e densidades. É também uma trama de relações, práticas, pertencimentos, conflitos, oportunidades e formas de convivência. Nela se desenvolvem a criação cultural, a atividade física e esportiva, o lazer, a proteção social, a formação das novas gerações e a organização coletiva.

Essa dimensão não deve ser compreendida como um complemento humanizador de uma cidade já definida pela infraestrutura. Cultura, associativismo, esporte, lazer e assistência social participam da própria produção do território vivido. São meios pelos quais os habitantes se encontram, criam vínculos, desenvolvem capacidades, elaboram conflitos, constroem pertencimentos, exercem formas concretas de cidadania e rompem, como sublinhou Lefebvre1, com a fragmentação produzida pelo exercício do trabalho.

A contribuição de Milton Santos2 ajuda a compreender que o território não é apenas uma superfície onde as políticas são instaladas. É território usado, atravessado por objetos, fluxos, normas, práticas e desigualdades de localização. Um direito formalmente universal pode ser experimentado de maneira desigual quando variam a distância, o custo, o tempo de deslocamento, a acessibilidade e a qualidade dos serviços.

A contribuição de Henri Lefebvre1, por sua vez, permite perceber que o direito à cidade não se reduz à presença física do indivíduo no espaço urbanizado. Ele envolve apropriação, uso, encontro, criação, participação e transformação. Uma cidade poderia até possuir boas condições estruturais e continuar negando aos seus habitantes a possibilidade de produzir e viver o espaço como obra coletiva.

A passagem do urbanismo restrito ao urbanismo ampliado exige, portanto, uma mudança na pergunta fundamental. Não basta perguntar sobre a existência ou não de uma dada política urbanística. É preciso perguntar que vida social ela possibilita, quem a utiliza, com que orçamento, em articulação com quais outros serviços e sob qual controle da comunidade.

<><> O fetiche da estrutura e a invisibilização da vida social

Essa incorporação superficial da agenda social pelo Urbanismo pode reduzi-la à ideia de uma provisão de equipamentos comunitários tratados como fins em si mesmos.

Nessa perspectiva, confunde-se a proposta da presença física do equipamento com a realização da política pública, como se a edificação, por si só, pudesse produzir inclusão, convivência, emancipação e direito à cidade, uma compreensão precária que inviabiliza a política.

Mesmo quando planos e projetos preveem quadras, parques, bibliotecas, centros culturais, teatros e equipamentos de acolhimento, convivência e proteção social em favelas e outros territórios populares, o que é raro, o planejamento não lhes confere automaticamente vida social. A estrutura física é uma pré-condição importante, mas não é, por si mesma, a política pública em funcionamento.

Esse descompasso expressa o fetiche da estrutura, expressão de uma visão que não consegue ir além da forma, privilegiando-a sobre o funcionamento do espaço e sobre a vida social que nele acontece. Essa compreensão inviabiliza a percepção da necessidade da adoção da universalização do acesso a tais equipamentos pelos mais pobres, convertendo-as em estruturas fadadas a não funcionar.

O urbanismo restrito tende a trabalhar mais facilmente com iniciativas conceitualmente mais simples, em que a forma e o conteúdo aparecem diretamente articulados, como a moradia, a mobilidade ou o saneamento. Quando uma política exige a articulação de equipamentos, profissionais, programação, orçamento, participação popular e gestão intersetorial, a sua complexidade pode ser confundida com inviabilidade ou percebida como um corpo estranho à área.

As políticas de Promoção à Saúde, durante muito tempo, também causaram estranhamento entre profissionais de saúde formados sob o paradigma restrito e curativista da saúde de então. Mas foi esse novo paradigma que fez recuar os indicadores de adoecimento que conhecemos hoje.

O urbanismo ampliado deve, portanto, assumir sua responsabilidade de identificar insuficiências territoriais, ainda que parte das respostas esteja situada em outras áreas da governança, como cultura, esporte ou assistência social, em consonância com a vontade coletiva da comunidade territorialmente envolvida. Seu papel não é substituir essas áreas, mas integrá-las ao planejamento territorial, de forma organizada e participativa.

Na Saúde, a Estratégia Saúde da Família, nessa mesma ordem de ideias, é fator de mobilização comunitária para a adoção territorial de iniciativas de promoção da saúde situadas em outras áreas da governança, como costuma acontecer, por exemplo, no enfrentamento à dengue — quando os locais de criadouros do Aedes podem ser notificados às Secretarias de Obras.

A questão não é simplesmente universalizar prédios, mas universalizar redes territorialmente acessíveis de oportunidades, proteção, convivência e emancipação. O equipamento é uma pré-condição material; a política pública ativa, integrada e socialmente apropriada é o que transforma essa condição em experiência urbana efetiva à luz da inteligência urbanística.

<><> A fragmentação institucional

A dificuldade de incorporar essa agenda também decorre da forma como o Estado se organiza. Cultura, esporte, lazer e assistência social possuem secretarias, fundos, programas, profissionais, linguagens e indicadores próprios. O planejamento urbano opera frequentemente em outro circuito institucional, com instrumentos e temporalidades distintos.

A população, contudo, experimenta a cidade como uma totalidade. Quando falta transporte para chegar a uma atividade cultural, quando não há espaço seguro para o esporte de crianças e jovens ou quando uma pessoa vulnerável não alcança uma rede de assistência, não existe uma experiência fragmentada do problema. Existe uma insuficiência territorial manifesta.

A fragmentação administrativa produz uma responsabilidade difusa. O Urbanismo não incorpora plenamente a programação social; as políticas sociais não participam suficientemente das decisões sobre localização e acessibilidade; e o município não integra orçamento, território, serviços e participação. Os planos mencionam direitos, mas frequentemente não demonstram como esses direitos serão sustentados no cotidiano.

O urbanismo ampliado exige governança intersetorial e multinível no pacto federativo. A comunidade identifica necessidades e aspirações; o município coordena, garante e hierarquiza ofertas e acesso; outros níveis de governo redistribuem recursos e asseguram equidade; e os setores sociais trabalham articuladamente sobre o território, assegurando as suas especificidades.

<><> O fetiche das obras visíveis e as vidas invisibilizadas

Outro fator que restringe a agenda urbanística é a valorização política das obras visíveis. Avenidas, empreendimentos, revitalizações, conjuntos habitacionais e grandes equipamentos podem ser inaugurados, fotografados e convertidos em símbolos de realização governamental. Já a cultura comunitária, o lazer cotidiano, o esporte de base e a assistência social produzem resultados menos espetaculares.

Seus efeitos aparecem em vínculos, pertencimento, proteção de crianças e adolescentes, redução do isolamento, desenvolvimento de capacidades, prevenção de violências e fortalecimento da organização coletiva. São efeitos fundamentais, mas difíceis de medir apenas por metas físicas ou de apresentar como uma obra acabada.

A transição para o urbanismo ampliado requer, portanto, uma mudança nos critérios de sucesso. Não basta saber quantas unidades foram construídas, quantos metros de pavimentação foram executados ou quantos equipamentos foram entregues. É necessário avaliar se a política ampliou o acesso efetivo à convivência, à autonomia, à permanência, ao pertencimento, à proteção e à capacidade de decisão das comunidades.

<><> Moradia, direito à cidade e exclusão social

A moradia ocupa legitimamente posição central na agenda urbana brasileira. A precariedade habitacional, os despejos, a insegurança da posse e a periferização expressam desigualdades profundas. O problema ocorre quando a luta por moradia é traduzida exclusivamente em número de unidades.

Uma moradia distante, sem transporte, serviços, espaços de encontro, oportunidades culturais, esporte e redes de proteção à sua volta, pode cumprir uma meta física e continuar produzindo insuficiência e desigualdade socioterritorial. A moradia é condição essencial, mas não esgota o direito à cidade.

O direito à cidade pressupõe que os cidadãos participem das decisões que afetam seus territórios e disponham de condições para viver, conviver, criar, praticar atividades físicas, acessar a proteção social e desenvolver capacidades individuais e coletivas. A redução da cidade à sobrevivência material produz uma forma de desigualdade particularmente perversa: oferece aos pobres um lugar para morar, mas não necessariamente uma cidade para viver.

Essa questão se relaciona à exclusão social. O cuidado, a convivência, a cultura, o lazer e a proteção são frequentemente tratados como dimensões secundárias, embora sustentem diariamente a vida urbana e sejam considerados fundamentais para os segmentos de renda mais alta.

Um urbanismo ampliado deve reconhecer que a cidade se reproduz diariamente não apenas por obras e fluxos econômicos, mas também por redes de cuidado, relações de solidariedade e atividades que produzem (ou não) saúde social, pertencimento e cidadania.

<><> A participação que ainda não pergunta tudo

Mesmo quando há participação, o campo de perguntas pode permanecer restrito. Se o debate é organizado em torno de habitação, mobilidade, saneamento e infraestrutura, a população tende a responder dentro dessas categorias. Isso não significa que as comunidades não desejem cultura, esporte, lazer ou proteção social; significa que essas dimensões muitas vezes não são apresentadas como parte legítima do problema urbanístico, gerando nas comunidades a percepção de que não têm direito.

Um processo participativo ampliado deveria perguntar que formas de convivência o território deseja, quais práticas culturais já existem, onde crianças e jovens podem praticar esportes, que redes de cuidado estão ausentes, como enfrentar o isolamento de idosos e pessoas com deficiência e que equipamentos podem fortalecer a organização comunitária.

A participação não deve ser apenas uma consulta sobre soluções previamente formuladas. Ela precisa alcançar a definição do problema. Quando os próprios participantes podem ampliar o campo de necessidades reconhecidas, o planejamento deixa de reproduzir automaticamente as categorias do urbanismo restrito.

Essa é uma das razões pelas quais agendas como cultura, esporte, lazer e assistência desaparecem quando não são explicitamente introduzidas. A ausência não é necessariamente falta de interesse popular; é, muitas vezes, efeito de uma estrutura de discussão que não as reconhece como componentes legítimos das políticas urbanas, excluindo do pobre até mesmo a percepção de que ele pode ter direito a essa contemporaneidade no território em que vive.

<><> Completar a transição

O Urbanismo brasileiro já ultrapassou, em muitos aspectos, a confiança ingênua em soluções exclusivamente verticais. A Reforma Urbana, os movimentos sociais, o direito à cidade, a gestão democrática e experiências participativas introduziram novos sujeitos e novos problemas no campo urbanístico.

Essa transição, contudo, permanece incompleta. O paradigma da produção sociotécnica do espaço3 reconhece a interação entre sociedade, técnica e instituições, mas ainda pode conservar a fragmentação setorial, a autoridade dos indicadores e a participação popular com poder limitado. A população é incorporada ao processo, mas nem sempre passa a orientar seus fins.

O urbanismo ampliado representa o passo seguinte. Não abandona a técnica, a infraestrutura, a habitação ou a regulação do solo. Ao contrário, reintegra esses elementos em uma concepção mais abrangente das condições de vida. Seu objeto não é apenas a configuração física do espaço, mas a construção das condições territoriais, sociais e políticas de sua apropriação cidadã.

Nessa perspectiva, guiadas pelo protagonismo popular, cultura, esporte, lazer, assistência social, educação, saúde, trabalho e meio ambiente deixam de ser anexos setoriais. Tornam-se dimensões articuladas de uma política urbana orientada pelo desenvolvimento humano, pela proteção social, pela convivência e pela participação e emancipação coletiva.

<><> Finalmente

A distinção entre urbanismo restrito e urbanismo ampliado ajuda a compreender o fato de que até mesmo uma cidade fisicamente urbanizada pode continuar socialmente insuficiente.

A suficiência urbanística não se limita à provisão de moradia, infraestrutura e mobilidade. Ela inclui também a existência, territorialmente acessível e socialmente ativa, de redes públicas de cultura, esporte, lazer, cuidado e assistência, capazes de sustentar a convivência, a proteção social, o desenvolvimento humano e a cidadania.

Essa suficiência não deve ser um pacote mínimo, uniforme e imposto por especialistas. É uma condição histórica e democrática, definida pelas comunidades a partir da sua experiência no território, em diálogo com conhecimentos técnicos plurais e com diferentes escalas de governo. Suas prioridades mudam à medida que se ampliam os direitos, transforma-se o mundo do trabalho e emergem novas necessidades.

A transição se completa quando o Urbanismo deixa de perguntar apenas como ordenar o espaço e passa a perguntar que condições são necessárias para que as pessoas possam viver, conviver, criar, cuidar, participar e transformar os seus territórios.

Esse deslocamento conduz ao paradigma da construção cidadã do espaço: uma orientação na qual a técnica serve à vontade coletiva, o território é compreendido como espaço vivido e a política urbana se mede pela capacidade de produzir cidadania efetiva.

O desafio posto é o de ampliar o conceito de cidade para incluir de forma estratégica a participação da cidadania na condução das políticas urbanísticas no nível territorial e para buscar a suficiência urbanística em cada território.

Sem elas, a cidade pode funcionar, mas não se realizará plenamente como espaço de cidadania, convivência e emancipação coletivas.

 

Fonte: Outras Palavras