Espaços de diálogo:
o retorno dos conselhos de participação
A
retomada dos conselhos de participação social já nos primeiros meses do
terceiro mandato do governo Luiz Inácio Lula da Silva trouxe alívio diante da
falta de interlocução com o governo anterior. O ex-presidente Jair Bolsonaro
extinguiu dezenas de órgãos colegiados que não estavam previstos em lei e fez
alterações importantes naqueles que tinham proteção legal, em uma de suas
primeiras medidas após tomar posse, em 2019. Entre os exemplos mais
significativos estão o fim do Consea, o Conselho de Segurança Alimentar e
Nutricional, e a mudança na composição do Conama, o Conselho Nacional do Meio
Ambiente e no Conselho Nacional de Educação (CNE).
Maria
Emília Pacheco, presidente do Consea no período de 2012 a 2016, explica que
entre as funções do órgão estão o aconselhamento da Presidência, monitoramento
da execução de políticas e programas. Também responsável pela apresentação de
propostas ou aperfeiçoamentos de políticas nos âmbitos municipal, estadual e
federal. “É a conjugação dessas missões que compõem a grande missão do Consea”,
diz. Entre os principais programas monitorados e aperfeiçoados estão o Programa
de Aquisição de Alimentos (PAA) e Programa Nacional de Alimentação Escolar
(PNAE), que tiveram seus orçamentos congelados desde 2017. O Consea, recriado
em 28 de fevereiro de 2023, também elabora o Plano de Combate à Fome e à
Miséria e realiza conferências nacionais a cada quatro anos. “Havia um processo
de preparação da sexta Conferência Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional e esse processo foi bruscamente interrompido. Alguns estados já
haviam inclusive realizado suas conferências estaduais, o que significa que
haviam feito também as conferências municipais. Nesse sentido, foi interrompida
também a execução do plano”, comenta Pacheco. Pautas que ela espera que sejam
recuperadas nos próximos meses.
Diferente
do Consea, o Conama tem funções deliberativas e define normas como parâmetros
para a elaboração de relatórios de impacto ambiental (EIA-Rima), de qualidade
do ar, do solo e que complementam a legislação. “O Conama é uma espécie de
bússola para a gestão ambiental no Brasil”, diz o presidente do Instituto
Brasileiro de Proteção Ambiental (Proam), Carlos Bocuhy e conselheiro do Conama
entre 2009 e 2019. Embora não tenha interrompido as atividades, esse conselho
teve grandes mudanças na sua composição. Em 2019, com a publicação do decreto
9.806, a participação do governo saiu de 30 para 43%, as organizações da
sociedade civil ficaram com 25,9%, sendo 8,6% para entidades empresariais. Em
números absolutos, as organizações ambientais foram de 11 participantes para
quatro participantes. Essa nova composição permitiu ao governo formar maioria
com o setor privado e motivou uma Arguição de Descumprimento de Preceito
Fundamental, a ADPF 623, movida pela Procuradoria Geral da União (PGR). A ação
questiona a capacidade de participação social diante da preponderância de
integrantes do governo e redução das entidades ambientais. A ADPF foi acatada
pela ministra do Supremo Tribunal Federal (STF) Rosa Weber no final de 2021. A
ministra do Supremo também foi responsável por revogar a Resolução 500/2020 do
Conama, que liberava a exploração de áreas de manguezais e restingas, ignorando
normas anteriores de análise de impacto ambiental de empreendimentos elaboradas
pelo próprio conselho. Em 17 de fevereiro de 2022, o novo governo lançou o
Decreto nº 11.417/2023 para recompor o órgão colegiado. No entanto, com o
crescimento do número de ministérios, o Estado continua com um maior número de
representantes. Nos cálculos do Proam, a sociedade civil ficará com apenas 17%
do poder de voto, contra 83% de representantes do poder executivo e setor
econômico.
E
o Conama não foi o único a ter sua composição afetada no governo anterior. O
Conselho Nacional de Educação (CNE) também recebeu nomeações entendidas como
aparelhamento do órgão. “Você tem hoje um conjunto de conselheiros na Câmara de
Educação Superior e na Câmara de Educação Básica que são majoritariamente
alinhados com o tipo de visão que o Brasil se esforçou e tem se esforçado para
superar, uma visão estreita e obscurantista”, avalia César Callegari,
ex-conselheiro do CNE. Ainda em 2020, o Conselho Nacional de Secretários de
Educação (Consed) e a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação
(Undime) emitiram uma nota de repúdio em que criticam a retirada de cadeiras
para representantes das entidades, costumeiramente presentes. Andrea Gouveia,
professora da Universidade Federal do Paraná (UFPR) também registra que a
Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (ANPEd) deixou de
compor o conselho, ainda que tenha enviado indicações. Já no final do seu
governo, em novembro de 2022, Jair Bolsonaro nomeou nove conselheiros, aliados
do seu governo, com mandato de quatro anos. O CNE é responsável por auxiliar o
Ministério da Educação na elaboração de diretrizes curriculares e políticas
públicas para a área. “Esse é um conselho que tem uma função de normatização
complementar e dá conta do que não está na LDB [Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional] e não pode ser feito diretamente pelo MEC” explica Gouveia.
A Base Nacional Curricular Comum (BNCC), por exemplo, foi aprovada pelo
colegiado, mas o órgão não tem poder deliberativo. “Conforme a legislação, o
CNE tem pouca autonomia de processo decisório. Qualquer decisão precisa ser
homologada pelo ministro da pasta”, explica Callegari, também presidente do
Instituto Brasileiro de Sociologia Aplicada (IBSA).
Tido
como exemplo na participação social, o Conselho Nacional de Saúde (CNS) não
sofreu abalos em sua composição com os decretos publicados pelo governo anterior.
No entanto, o presidente Fernando Pigatto elenca a falta de diálogo e o
descrédito das recomendações lançadas pelo CNS em relação à Covid-19 como um
dos principais desafios enfrentados no período. “Eu tenho que dizer que toda a
participação da comunidade foi prejudicada pelo governo [Jair] Bolsonaro: houve
o decreto do presidente da República que extinguiu ou modificou centenas de
órgãos colegiados e nós também nos sentimos atacados. Para nós, o Conselho
Nacional de Saúde precisa atuar de forma integrada com os outros conselhos”,
diz. E lembra que a última Conferência Nacional de Saúde, ocorrida em 2019, foi
bastante prejudicada pela restrição de recursos e protagonismo. “Corremos o
risco de não realizar a etapa nacional da 16ª Conferência por cortes no
orçamento, além do isolamento do CNS nas articulações e nos debates e
construções coletivas que sempre foram seu papel. O Conselho não é só
fiscalizador e de consulta, também há o caráter deliberativo que foi
completamente abandonado durante o último governo”, diz. Mas nem todas as
dificuldades dos conselhos podem ser atribuídas a uma conjuntura governamental.
• Problemas antigos
César
Callegari e Andrea Gouveia apontam para a necessidade de formulação de
critérios mais objetivos para a nomeação de conselheiros para o CNE. “Os
critérios da composição não são bem pactuados. Não é um conselho paritário com
diferentes setores da comunidade educacional brasileira, predominam pessoas
ligadas a grupos empresariais da educação. Então é urgente revisar a composição
do Conselho Nacional de Educação”, avalia Gouveia. Um dos caminhos para
estipular esses critérios, diz a professora, seria com a criação do Sistema
Nacional de Educação (SNE), pauta antiga dos educadores, que avançou no
congresso em 2022 e foi tema de reportagem na revista Poli 83. Outro ponto
levantado por Callegari é a inexistência de prazo legal para que o Ministério
da Educação avalie e homologue as decisões do CNE. “Muitas decisões
simplesmente dormem nas gavetas do Ministério da Educação e jamais são
homologadas”, diz. Entre os exemplos está o CAQ, Custo Aluno-Qualidade, que
prevê valores mínimos para garantia da qualidade na educação. “Já houve
manifestação do CNE sobre isso, mas jamais foi implementado e nem retornou para
eventual reexame”. Callegari renunciou à presidência do Conselho em julho de
2018 e seu mandato terminou meses depois, em outubro. Na carta de renúncia, ele
criticou a proposta da Base Nacional Curricular Comum (BNCC) para o ensino
médio feita pelo MEC, atrelada à Reforma para o segmento. “Na contramão de tudo
o que se pensou, a nova Lei do ensino médio estabelece que esses direitos serão
reduzidos e limitados ao que puder ser desenvolvido em, no máximo, 1800 horas.
Ou seja: apenas ao que couber em cerca de 60% da atual carga horária das
escolas. Pergunta-se, então: o que vai ficar de fora? Quanto de língua
portuguesa, de biologia, de filosofia, de matemática, química, história,
geografia, física, arte, sociologia, língua estrangeira, educação física?
Quantos conhecimentos serão excluídos do campo dos direitos e obrigações e
abandonados no terreno das incertezas, dependendo de condições, em geral
precárias, e das vontades por vezes poucas? E mais: uma Base reduzida pode
levar ao estreitamento do escopo das avaliações e exames nacionais que já
consolidaram um papel marcante no nosso sistema educacional. E então? Exames
como o Enem também serão reduzidos, a indicar que, agora, muito menos será
garantido e exigido? Incapazes de oferecer educação de qualidade, baixam a
régua, rebaixam o horizonte. Essa, a mensagem que se passa para a sociedade”,
criticou entendendo que não caberia ao CNE refazer a proposta. No final do
mesmo ano, a proposta criticada foi aprovada. Integrante do grupo de transição
para a Educação, Callegari defende que este é o momento para fazer propostas
mais “ousadas” na área, em especial a formação e valorização dos professores do
ensino básico. “De todos os desafios que temos, o principal é formar uma nova
geração de professoras e professores da educação básica no país com uma
carreira de estado, uma carreira federal, com remuneração altamente competitiva
a outras categorias profissionais”, defende.
Apesar
de ter seu funcionamento regido por uma composição tripartite, o Conama também
encontra “insuficiências democráticas”, avalia Bocuhy. Ele explica que o
principal trabalho do Conama é feito nas câmaras técnicas. O primeiro passo é
amadurecer a norma do ponto de vista científico e depois passa por uma segunda
câmara em que a norma é analisada do ponto de vista jurídico. Integrante do
Conama por dez anos, Bocuhy considera este um bom sistema para a formulação de
uma norma e sanar todas as dúvidas antes de colocá-la em votação. No entanto,
ele explica que mais do que a boa qualidade, sua aprovação irá depender da
correlação de forças. E aí frequentemente se esbarra na aliança do Estado e
setor produtivo, unidos em prol do crescimento econômico. “Há uma ligação
visceral entre o setor produtivo e o governo já de início. E nesse processo a
sociedade civil acaba sendo minoritária. Então as decisões geralmente favorecem
os planos de governo de curto prazo e os planos do setor econômico”, avalia. O
ambientalista argumenta que outros fatores, além dos econômicos, devem ser
levados em conta, como o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) . O presidente
do Proam defende que a composição do conselho seja formada em sua maioria por
aqueles que defendem o meio ambiente de forma independente e cita a
Constituição para lembrar que o Meio Ambiente está previsto como direito
fundamental. Algo não alcançado pela nova composição do Conama em sua avaliação
e, por isso, ele não pretende retornar como conselheiro nesse momento. “Estamos
pleiteando a ampliação da participação da sociedade civil, já que o decreto de
fevereiro propõe um estado de insuficiência democrática”, disse.
• Exemplos de composição
Embora
sem caráter deliberativo, a composição do Consea trouxe avanços para o
acompanhamento das políticas em segurança alimentar e nutricional. “A
composição majoritária de representantes da sociedade civil e a ocupação da
presidência por membro desse segmento conferia ao Consea uma peculiaridade como
possível espaço de contestação, além de formulação de propostas e monitoramento
da política. A sociedade civil valorizava tal arena pela sua visibilidade e
certo grau de incidência na ação governamental. Entretanto, a eficácia da sua
participação dependia da permeabilidade do governo. Como o Consea era capaz de
dar voz a segmentos vulneráveis, alguns setores do governo eventualmente se
sentiam ameaçados. Nesse sentido, observaram-se enfrentamentos e alianças entre
governo e sociedade civil”, escrevem as pesquisadoras Verena Moraes, Cristiani
Machado e Rosana Magalhães da Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca
(Ensp/Fiocruz) em artigo publicado em 2021 na revista Cadernos de Saúde
Pública.
Maria
Emília Pacheco vê como positiva essa composição expressiva da sociedade civil
aliada a ausência de representantes de grandes indústrias de alimentos e
comenta os processos importantes desencadeados pelo conselho. Criado em 1993, o
conselho foi desativado em 1995 pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso
e reativado em 2003, no primeiro mandato de Lula. E nesse mesmo ano nasceu o
Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). “O Programa de Aquisição de Alimentos
nasceu em uma plenária do Consea, em 2003”, lembra a também assessora da
Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (Fase). Para
incentivar a agricultura familiar e alimentar pessoas em situação de
vulnerabilidade, o programa realiza a compra de alimentos desses agricultores
com dispensa de licitação, auxilia na criação de estoques públicos para estes
alimentos e destina a pessoas atendidas pela rede pública de ensino e
socioassistencial. Sua criação está prevista em artigo da Lei nº 10.696, a do
programa Fome Zero, lançado no mesmo ano. Já outros programas relacionados,
como Um milhão de Cisternas e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)
nasceram de demandas da sociedade civil, foram levados para debate no conselho
e implementados como política pública. “O programa Um milhão de Cisternas já
existia, inicialmente idealizado e executado pela sociedade civil e ele se
transformou em uma verdadeira política pública. E a esse programa se associa a
outro, chamado Uma terra duas águas, para garantir água para a produção de
alimentos em torno das casas, e como consequência nasceu outro para a produção
de sementes pelas comunidades”, exemplifica. Processo similar aconteceu com o
PNAE. “Este programa veio para o Conselho como demanda dos movimentos sociais,
dos agricultores familiares como necessidade de regulamentação da oferta para a
alimentação escolar”, recorda. Todos esses programas foram interrompidos no
último governo.
O
formato de participação do Conselho Nacional de Saúde é considerado um exemplo
por prever a presença de 50% dos usuários e usuárias, 25% de trabalhadores e
trabalhadoras em saúde e 25% da gestão. Embora tenha sido criado em 1937, houve
grande capilarização da atuação dos conselhos a partir da Constituição de 1988,
que determinou a criação de representações municipais e estaduais, bem como a
existência de conferências preparatórias. Além dos 48 conselheiros titulares, o
presidente do CNS calcula que entre as 19 câmaras intersetoriais atuem cerca de
400 pessoas. A capacidade de mobilização social na área da saúde foi citada
como exemplo pelo secretário de Participação Social, Renato Simões, em
entrevista ao Centro de Estudos Brasileiros em Saúde (Cebes). Na entrevista
transmitida por YouTube no começo de fevereiro de 2022, Simões disse que essa
participação se dará tanto em âmbito federal em diálogo com os entes
federativos, como no nível local e formativo. Segundo ele, agentes de saúde e
profissionais da educação serão importantes na tarefa de mobilização e formação
para impulsionar as políticas públicas.
Em
outra frente, o governo federal lançou, em 31 janeiro, o Conselho de
Participação Social da Presidência da República que, além de sete
representantes do governo, prevê a convocação de 68 representantes da sociedade
civil indicados pela secretaria-geral da Presidência. Entre os representantes
de entidades, oito serão escolhidos para compor, ao lado dos integrantes do
governo, a coordenação executiva do Conselho. A determinação, de acordo com o
Decreto nº 11.406/2023, é de que o colegiado se reúna a cada três meses para
“assessorar o Presidente da República no diálogo e na interlocução com as
organizações da sociedade civil e com a representação de movimentos sindicais e
populares; e promover o diálogo com quanto à participação social na execução de
políticas públicas”, diz o documento.
• Limites
Para
o professor-pesquisador da Escola Politécnica de Saúde Joaquim Venâncio
(EPSJV/Fiocruz) André Dantas a retomada dos conselhos é positiva, em especial
diante dos anos de fechamento de diálogo. “Toda iniciativa que tenta aproximar
das bases a participação democrática é bem-vinda, ainda mais depois do momento
que ainda estamos vivendo de recuo civilizatório. O conservadorismo não acabou,
o autoritarismo não acabou”, opina. No entanto, ele defende que a democracia
não parte do Estado. “A democracia não virá das boas intenções de um ou outro
governo ou do modelo de participação operado dentro do Estado, ainda que um
governo popular possa ajudar muito a executar as demandas da classe trabalhadora”,
diz.
A
professora da Universidade Federal de Alagoas (UFAL) Maria Cristina Paniago tem
um olhar mais cético sobre os conselhos. Para ela, eles são instrumentos que se
limitam a apaziguar conflitos existentes na sociedade. “Os conselhos são importantes
quando partimos do pressuposto de que o capitalismo será permanente e que é
preciso administrá-lo de forma mais justa. Então, em última instância, esses
espaços que têm discussão tripartite atenuam conflitos e fortalecem o sistema”,
diz. Em comum, os pesquisadores dividem a preocupação de que as demandas da
classe trabalhadora fiquem restritas a esses espaços em um período de recessão
mais grave e de conservadorismo latente.
Ainda
que entenda a importância desses órgãos, Dantas argumenta não ser uma
estratégia segura esperar avanços nas políticas públicas em benefício dos
trabalhadores a partir das decisões dos conselhos. Uma prova disso, segundo
ele, está na maior ou menor abertura para o diálogo a depender da vontade de
quem assume o poder Executivo. “Então o PT [Partido dos Trabalhadores] não
deveria reinstituir os conselhos? Não, não é isso que eu estou dizendo. O
governo do PT está fazendo o que é coerente com a sua história, com a sua ideia
de democracia”, explica e defende que a radicalização da democracia, termo que
está em voga, só virá a partir da pressão de lutas sociais que ocorram fora dos
espaços institucionais.
Outro
exemplo expressivo, mencionado pelo professor-pesquisador, é o do está na
privatização na saúde. Conforme defendido nas Conferências Nacionais, havia
necessidade de expansão da Atenção Primária, no entanto, diz ele, essa expansão
ocorreu a partir da privatização do serviço a partir da contratação de
Organizações Sociais da Saúde (OSS). “Esse é um exemplo de que os governos não
funcionam apenas pelas boas ideias. Não é o documento bem elaborado de uma
conferência, mesmo construído por muitas vozes, que fará uma política ser
colocada em prática. É preciso haver uma luta social na rua que imponha a
realização das suas demandas”, disse. Uma articulação, lembra ele, que não é
novidade. “A democracia participativa, como se convencionou chamar desde o
movimento sanitário e que ganha corpo com a Constituição e o nascimento do SUS,
tem sua origem nas mobilizações sociais muito poderosas dos anos 1970 e 1980”,
finaliza.
Fonte:
Por Juliana Passos – EPSJV/Fiocruz
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