Palavra de Sá

O pacote que pode comprometer Lula 4

Desde a vitória de Lula, o mercado financeiro procura vencer um terceiro turno para impedir que a energia de esquerda nas ruas e redes, que virou a eleição, influencie a gestão econômica do quarto mandato de Lula. O Projeto de Lei Complementar (PLP) do ajuste fiscal, enviado pelo governo para o Congresso Nacional nessa quarta (11/11), mostra que o mercado está prestes a vencer o terceiro turno.

O ministro do Planejamento defendeu o PLP apresentando novas metas de superávit primário que, até 2030, aprofundam os cortes. Ambos, PLP e metas fiscais, agravam todos os problemas estruturais do arcabouço fiscal que exigem reformas neoliberais sobre os pisos da educação, saúde e previdência social, como já era o programa embutido no arcabouço desde que o ministro Haddad o apresentou em 2023.

Se o programa de Haddad for implementado ainda mais radicalmente a partir de 2027, sob comando do ministro Dario Durigan e com a ajuda de Gabriel Galípolo no Banco Central (ele voltou a cobrar ajuste fiscal nesta semana…), o país será entregue em 2030 a Tarcísio de Freitas e a um Congresso ainda mais direitista (e golpista) do que o eleito em 2026. Isso se Lula se livrar de um golpimpeachment antes.

Ainda há uma esperança para evitar o austericídio. A votação do PLP 299/2026 no Senado, prevista para quarta-feira (11), foi adiada para quinta-feira (12). Senadores reclamaram que não tiveram tempo de ler o texto, apresentado horas antes, e a bancada do PT mostrou insatisfação. Na Câmara, o deputado Lindbergh Farias (PT-RJ) chamou o projeto de “absolutamente inaceitável” e advertiu o governo de que ele pode rachar a base parlamentar. Ainda há tempo para derrotar o PLP. Para isso, é preciso entender por que ele agrava o problema que diz resolver.

<><> O problema vem antes do PLP

O arcabouço fiscal tem duas regras. A primeira é um limite para o crescimento das despesas. O limite de despesas cresce no máximo 70% do aumento real da receita do governo, variando entre um crescimento mínimo de 0,6% e máximo de 2,5% ao ano. A segunda regra vem da Lei de Responsabilidade Fiscal e é uma meta de resultado primário, o saldo entre receitas e despesas antes do pagamento de juros. A meta tem uma margem de tolerância de 0,25 ponto do Produto Interno Bruto (PIB) para baixo e para cima. O piso dessa margem é chamado de limite inferior da meta.

O problema estrutural está no limite para o crescimento das despesas. Dentro dele cabem despesas que crescem mais depressa que o limite como um todo. Os pisos constitucionais da saúde e da educação acompanham a receita inteira, e não 70% dela. A previdência e o Benefício de Prestação Continuada (BPC) crescem com o número de beneficiários e com o salário mínimo. Se, por exemplo, a receita real crescer 4% ao ano, os pisos crescem 21,7% em cinco anos, e o limite fixado pelo arcabouço, apenas 13,1%.

O que sobra para o resto do governo são as despesas discricionárias. Elas pagam todo o resto: a segurança pública, a fiscalização ambiental e trabalhista, a manutenção de estradas, a defesa civil, as bolsas de pesquisa e o investimento público. É esse espaço que o arcabouço espreme a cada ano.

O que diz o Tesouro

A projeção é do próprio Tesouro Nacional. No cenário inicial do Relatório de Projeções Fiscais de junho de 2026, as despesas discricionárias caem de 1,6% do PIB em 2026 para 1,1% em 2030 e 0,7% em 2036.

Espaço negativo não existe. Significa que o limite de despesas do arcabouço fiscal não comporta nem os pisos e as emendas. Muito antes de 2034, alguma regra terá de ceder.

<><> Por que o arcabouço é incompatível com a Constituição Federal

O arcabouço tem duas ferramentas para garantir que suas regras sejam cumpridas. O bloqueio corta despesas quando os gastos obrigatórios ameaçam estourar o limite de crescimento das despesas. O contingenciamento corta quando uma frustração de receita ameaça a meta fiscal anual. Mas o contingenciamento tem um teto. Pela Lei Complementar (LC) 200, a do arcabouço, o gestor não comete infração se, mesmo cortando as despesas discricionárias até sobrarem 75% do valor autorizado no orçamento, não alcançar a meta. O corte máximo é, portanto, um quarto das discricionárias.

O Tesouro simulou esse corte máximo. Seria de R$ 66,6 bilhões em 2028, R$ 68,4 bilhões em 2029 e R$ 59,6 bilhões em 2030, a preços de 2026. Mesmo assim, o resultado fiscal primário seria pior do que o limite inferior da meta fiscal respectivamente em R$ 10,0 bilhões, R$ 80,6 bilhões e R$ 136,4 bilhões. Esse é o buraco imposto pelo arcabouço depois do corte máximo de despesas autorizado por lei.

O buraco também dispara punições automáticas. Pela LC 200, quando a meta é descumprida, o limite de crescimento de despesas no ano seguinte passa a crescer só 50% do aumento da receita. Por um ano, fica proibido criar despesa obrigatória ou reajustá-la acima da inflação, com ressalva para o salário mínimo. Se o descumprimento se repetir por dois anos, ficam vedados também reajustes de servidores, contratações e concursos. Se a projeção do Tesouro se confirmar, o ano eleitoral de 2030 começará assim!

<><> O trilema

Daí o trilema. O problema estrutural deixa três saídas. A primeira são emendas constitucionais que desvinculem da receita os pisos da saúde e da educação, ou que mudem a previdência e o BPC, inclusive sua vinculação ao salário mínimo. Assim, a Constituição caberia, menor, dentro do arcabouço, e os brasileiros perderiam direitos que considerávamos ser a proposta do Tesouraço de Flávio Bolsonaro, derrotado nas urnas.

A segunda saída é abandonar o arcabouço, como fomos forçados a abandonar o teto de gastos de 2016 – ou então retirar dele os gastos em saúde, educação e Previdência, que crescem a um ritmo maior que o limite de despesas do arcabouço.

A terceira saída é esmagar as despesas discricionárias. Contudo, o buraco com contingenciamento legal máximo mostra que a terceira saída, além de destruir serviços públicos, não basta. Em 2030, nem zerando as demais discricionárias a meta fiscal seria cumprida. O trilema vira dilema: reformas neoliberais nos pisos e na previdência, ou outra regra fiscal.

Mais receita também não resolve. Ela ajuda a cumprir a meta fiscal, mas acelera o trilema do arcabouço. O cenário de referência do Tesouro supõe crescimento de receita de 1,2% do PIB, em média, entre 2028 e 2030. Mas os pisos crescem no mesmo ritmo da receita, e o limite, a 70% desse ritmo, com defasagem e teto de 2,5%. Quanto mais se arrecada, mais os pisos espremem o resto.

O ministério da Fazenda conhece o dilema e já escolheu. O PLP apresentado em 11/11 inscreve na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) um plano para fazer convergir ao crescimento do limite as despesas com pessoal, precatórios, militares, previdência, BPC, abono salarial e seguro-desemprego. Se não for estelionato eleitoral, é austericídio.

<><> Por que o PLP agrava o problema

O PLP 299/2026 foi apresentado pelo senador Jaques Wagner (PT-BA). O parecer do relator, Eduardo Braga (MDB-AM), recomenda aprová-lo na forma de um substitutivo que mantém o conteúdo. Nenhum dos dois toca no problema estrutural. Ambos o agravam.

Primeiro, o PLP eleva a meta fiscal efetiva. Até agora, o governo cumpria a meta pelo limite inferior. O PLP autoriza contingenciar para buscar o centro. O relator justifica a autorização com o dever constitucional de executar o orçamento, que levava o governo a mirar o limite inferior. A Constituição manda executar o orçamento, e o PLP autoriza executá-lo menos. Só em 2027, buscar o centro da meta exige R$ 36,6 bilhões a mais de contenção de despesas, segundo a Instituição Fiscal Independente (IFI), do Senado. E as metas sobem: 0,5% do PIB em 2027, 1% em 2028, 1,25% em 2029 e 1,5% em 2030. Entre 2027 e 2030, o superávit exigido aumenta R$ 199 bilhões.

Segundo, o PLP aperta o limite. Nos anos em que houver contingenciamento, o limite para despesas cresce no máximo 2%, e não 2,5%. Como o Tesouro projeta contingenciamento em todos os anos de 2028 a 2030, a trava tende a valer sempre.

Terceiro, o PLP aposta na receita sem corrigir o limite das despesas. O Executivo estima que o PLP melhore o resultado fiscal de 2027 em R$ 43 bilhões a R$ 54 bilhões. Desse total, R$ 32 bilhões a R$ 38 bilhões vêm de receitas, como o corte de benefícios tributários e o adiamento de compensações das empresas. Elas ajudam a cumprir a meta fiscal, mas ampliam os pisos da saúde e educação e espremem as demais despesas.

Quarto, o PLP reduz a base do piso da saúde. Tira do cálculo a receita da venda do petróleo da União e o imposto de exportação do óleo bruto, como admitiu o governo. O substitutivo garante que, a partir de 2028, o valor dessas exclusões saia também do limite. O que deixar de ir para a saúde vira superávit, e não outra despesa.

Quinto, o plano de convergência das despesas obrigatórias transforma o ajuste em programa permanente de reforma dos direitos.

Sexto, o PLP cria insegurança jurídica. O texto é confuso, de técnica legislativa duvidosa, cheio de remissões a outros dispositivos. Como se verá a seguir, seu efeito mais grave está escondido numa delas. A aplicação fica frágil e exposta à judicialização. A pressa do governo, que queria aprová-lo no mesmo dia em que o apresentou, mostra o quanto o projeto é controverso. A disputa tende a chegar ao Judiciário e ao Tribunal de Contas da União (TCU). Esse cipoal de regras sobre regras compromete o próprio governo no médio prazo. E amplia o risco de o Executivo ser acusado de crime de responsabilidade em matéria orçamentária, como aconteceu com Dilma Rousseff.

<><> O salário mínimo na mira

O efeito mais grave do PLP está numa remissão. Em dezembro de 2024, um pacote de corte de gastos do ministério da Fazenda resultou na Lei 15.077. Ela limita o ganho real do salário mínimo, até 2030, ao “índice efetivamente apurado nos termos do art. 5º” do arcabouço, isto é, ao crescimento real do limite de despesas, de 2,5%. O novo PLP insere a trava de 2% no artigo que calcula esse crescimento. Nos anos de contingenciamento, o ganho real do mínimo fica limitado a 2%, sempre que o PIB de dois anos antes crescer mais que isso.

O governo descartou uma trava permanente de 2% porque ela atingiria o salário mínimo, e Lula a rejeitou. Contudo, a versão “temporária” também atinge o salário mínimo, porque teremos contingenciamento todos os anos. E, para o mínimo, a perda se acumula. A trava sobre o limite vale por um ano e não entra na base dos anos seguintes. O ganho que o mínimo perde num ano, porém, não volta no seguinte. A perda se transmite às aposentadorias, ao BPC, ao abono e ao seguro-desemprego.

Enquanto isso, a inatividade remunerada dos militares fica intocada. O plano de convergência inclui suas despesas, mas o PLP não traz nenhuma medida sobre elas. Os militares vão para a reserva, em média, aos 48 anos. O projeto do próprio governo que fixa idade mínima de 55 anos e acaba com a morte ficta, enviado em dezembro de 2024, aguarda há quase dois anos um despacho do presidente da Câmara. Seguem as pensões de filhas solteiras de militares que ingressaram antes de 2001. Segundo o TCU, o déficit médio por militar inativo ou pensionista foi 19 vezes o déficit por beneficiário do INSS em 2025. O então presidente do tribunal, Bruno Dantas, já sugeriu que a revisão da previdência comece pelos militares. O PLP prefere começar pelo salário mínimo.

<><> A ilusão do investimento

Para adoçar o pacote, o artigo 14 oferece uma compensação falsa. O que for contingenciado para buscar o centro da meta pode virar crédito para investimentos no ano seguinte, fora do limite. O relator o apresenta como destino do excedente. É uma promessa vazia, por três razões.

A primeira é o tamanho. Esse contingenciamento só ocorre dentro da margem de tolerância legal. O crédito para investimento no ano seguinte tem, portanto, teto teórico máximo de 0,25% do PIB: R$ 36,6 bilhões em 2028. O problema é que isso é menos da metade dos R$ 84 bilhões de aumento da meta naquele ano!

A segunda é a meta fiscal. O crédito para investimento fica fora do limite de despesas do arcabouço, mas dentro da meta fiscal do ano em que é aberto, que já é uma meta de superávit fiscal mais alta ano a ano. Para investir, o governo precisa de um resultado acima dessa meta que abra espaço para o valor do crédito para investimento. E o crédito para investimento não entra na base do limite de despesas dos anos seguintes. O gasto autorizado não aumenta.

A terceira é a projeção do Tesouro. Se nem o corte máximo de despesas leva o resultado fiscal ao limite inferior da meta de superávit fiscal a partir de 2028, não haverá contingenciamento dentro da margem, nem excedente a investir. O artigo 14 promete investir uma sobra para investimento que as metas fiscais garantem que não existirá.

<><> Fazenda e Banco Central contra o governo

A ação conjunta da Fazenda e do BCB já derrubou a popularidade de Lula uma vez. No primeiro semestre de 2024, o governo admite ter implementado uma política fiscal contracionista e, no fim de 2024, a Fazenda anunciou o pacote que limitou o salário mínimo. Em dezembro, o Comitê de Política Monetária (Copom) elevou a taxa básica de juros, a Selic, em um ponto, para 12,25%, e anunciou mais duas altas iguais, citando a reação ao anúncio fiscal. Entre setembro de 2024 e junho de 2025, a Selic subiu de 10,5% para 15%, o maior nível desde 2006.

A aprovação do governo despencou. No Datafolha, caiu de 35% em dezembro de 2024 para 24% em fevereiro de 2025, a menor dos três mandatos de Lula. A inflação dos alimentos, puxada também pelo dólar, e a crise do Pix completaram o que o líder do governo no Senado chamou de “tempestade perfeita”. Em maio de 2025, a Fazenda contingenciou e bloqueou R$ 31,3 bilhões. A aprovação ficou entre 28% e 29% até julho. Só voltou a 33% em setembro, quando o governo trocou a pauta do ajuste pela da justiça tributária e da soberania nacional.

A dobradinha voltou. Na semana passada, o Copom interrompeu os cortes e manteve a Selic em 13,75%. Na ata divulgada nesta terça-feira (10), voltou a cobrar disciplina fiscal e listou as dúvidas sobre a estabilização da dívida entre os fatores que podem elevar os juros. No mesmo dia, Galípolo disse que a percepção de risco “pode continuar por muitos anos”. Se o mercado financeiro achava que Galípolo não era dos seus, Galípolo já fez muito mais do que necessário para mostrar que o mercado estava errado, pagando muito caro para comprar sua credibilidade: o Brasil já tem o maior juro real do mundo, apesar de ter mais reservas cambiais e déficits primários menores que países com juros muito inferiores. Quem acreditava que o arcabouço fiscal traria queda dos juros comprou gato por lebre.

O custo da credibilidade de Galípolo é enorme. Em 12 meses até setembro, o setor público pagou R$ 1,205 trilhão de juros, 8,99% do PIB. Como 51,6% da dívida federal é atrelada à Selic, cada ponto de juro custa cerca de R$ 48 bilhões por ano. O PLP inteiro equivale a um ponto de Selic.

<><> Além do arcabouço

Emendas que reduzam o estrago, como uma ressalva para o salário mínimo, são necessárias. Mas não escapam do dilema. A alternativa precisa mudar a regra, e há propostas concretas.

A primeira é corrigir o conflito entre o limite do arcabouço e os pisos. O limite deve crescer pelo menos tanto quanto os pisos, ou a parcela dos pisos que excede o limite deve sair dele. Basta mudar a lei complementar, por maioria absoluta no Congresso.

A segunda é tirar o investimento público do limite, com teto em proporção do PIB e carteira de projetos. Há precedente: a Emenda Constitucional 126, de 2022, excluiu investimentos do teto de gastos.

A terceira é fazer a tributação dos mais ricos financiar o gasto social. Receitas novas, como as do fim da isenção das Letras de Crédito Imobiliário e do Agronegócio (LCI e LCA) e da alta da contribuição social dos bancos, deveriam ampliar o limite de crescimento das despesas em 100% do aumento dessas receitas. E deveriam ir para gasto social e investimento. A justiça tributária deve financiar o programa eleito, e não só a meta fiscal exigida pelo mercado financeiro.

A quarta é reduzir o custo da dívida. O Conselho Monetário Nacional (CMN), em que o governo tem dois de três votos, pode elevar a meta de inflação de 3% para 4,5%, retirando o último álibi para termos um nível de juros básico tão fora da curva. Bráulio Borges, do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (Ibre/FGV), mostra que o juro real brasileiro fica cerca de 3 pontos acima do de emergentes comparáveis. A política fiscal não explica esse excesso. A queda da Selic deve vir com uma gestão da dívida que reduza a parcela atrelada à Selic e com controles sobre os derivativos cambiais.

A quinta é mudar a âncora. A meta pode se ajustar ao ciclo econômico, para que o gasto cresça pelo teto quando a economia desacelera. Franklin Serrano e Julia Braga propõem um teto para os juros reais pagos em termos líquidos ao setor privado, em proporção do PIB. Quando esses pagamentos se tornassem excessivos, o ajuste viria pela tributação progressiva dos lucros. A âncora deixa de recair sobre o gasto primário e passa a recair sobre o custo da dívida.

O Senado decide às pressas

O senador Davi Alcolumbre (União-AP) disse que decidirá na quinta-feira (12) se vota o PLP. Sem consenso, a votação pode ficar para a semana seguinte. Derrotar o projeto impede que o problema estrutural se agrave e obriga a discutir outra regra. Aprovado, o PLP antecipa o esmagamento do Estado, atinge o salário mínimo e repete 2015, quando um governo eleito pela esquerda aplicou o ajuste da direita, com o BCB cobrando mais. O resultado foi enfraquecer a economia, frustrar promessas eleitorais e ficar vulnerável a um Congresso Nacional golpista. Ainda dá para evitar a repetição do filme.

 

Fonte: Por Antonio Martins e Pedro Paulo Zahluth Bastos, em Outras Palavras