Reflexões sobre as condições que
tornaram possívela Aliança Global contra a Fome e a Pobreza
O ano é
2024. O mundo está há pelo menos 2 anos à beira da Terceira Guerra Mundial,
principalmente pela conflagração sobre o território ucraniano e a invasão
terrestre do território russo, mas com eventos de potencial ignição no Oriente
Médio e tensões relevantes nos mares do oriente. Neste contexto, sentam-se à
mesa Estados Unidos, Reino Unido, França, Alemanha, Rússia e China. O anfitrião
é o Brasil, que propõe a eles e outros membros do G20 um esforço colaborativo,
um arranjo de cooperação internacional para enfrentar a fome e a pobreza.
Estas
potências, que se enfrentam diariamente nos campos geoeconômico e geopolítico,
concluem as negociações com um aperto de mão. Tácito, é verdade, mas ainda
assim um acordo que possui pretensões operativas. Outras potências do G20 com
rivalidades latentes participam dessa negociação e contribuem para o acordo
que, ao final, foi endossado por todos os membros do Grupo. Trata-se da Aliança Global contra a Fome e a
Pobreza,
que hoje conta com cerca de 90 países membros. Como isso foi possível?
Como é
comum nos eventos sociais, várias condições impulsionam e permitem a ocorrência
dos fenômenos. Neste caso específico, quero chamar a atenção para duas
condições. Não o faço com pretensão exaustiva, até porque uma análise mais
completa só será possível quando os materiais documentais puderem ser
pesquisados e as entrevistas em profundidade puderem ser realizadas, idealmente
cobrindo diversos países. Trago os pontos aqui, portanto, como contribuições de
alguém que viveu, em alguma medida, o método da “Participação Observante”.
Participação esta que está informada por alguns anos de pesquisa sobre o tema
da Fome nas Relações Internacionais e que ocorre desde a Força Tarefa Conjunta
para o Estabelecimento da Aliança Global contra a Fome e a Pobreza (FT Aliança).
Estas contribuições de modo algum pretendem ser conclusivas. Se produzirem um
debate, teremos cumprido um objetivo importante, que é avançar sobre a
compreensão das possibilidades de enfrentamento da fome e da pobreza a partir
do nível de análise internacional.
As duas
condições a que me refiro são: a crise da governança internacional e o papel do
presidente Lula durante a presidência brasileira do G20. Antes de avançarmos
sobre ela, cabe uma breve explicação sobre o que é a Aliança.
·
A Aliança Global contra a Fome e a Pobreza
A
Aliança é um arranjo de cooperação internacional que tem como membros Estados e
Organizações Regionais, e organizações não-estatais, como as Organizações
Internacionais (OI) e as organizações da sociedade civil (OSC). Empresas não
podem participar diretamente da Aliança, mas fundações e filantropias
vinculadas a elas, sim. A Aliança não é uma OI stricto sensu. Ela é
uma plataforma de facilitação da cooperação internacional. Embora ela possua um
órgão administrativo, chamado de Mecanismo de Apoio (MA), e um órgão de
aconselhamento, denominado Conselho de Campeões (CC), ela não possui
personalidade jurídica completa. O MA será responsável por conduzir as
atividades práticas, principalmente o matchmaking, explicado
adiante. Seus funcionários serão trabalhadores recrutados por meio de processo
seletivo realizado pela Organização para a Alimentação e Agricultura (FAO),
onde a maior parte do pessoal estará sediado, em Roma. Outras partes poderão
estar em subsedes: Bangkok, Addis Abeba e Washington, D.C., onde os principais
Bancos Multilaterais de Desenvolvimento possuem escritórios, incluindo, o Banco
Mundial. Todo este corpo administrativo deve ter em torno de 15 pessoas.
O CC é
o órgão a quem o MA se reportará. Ele também oferecerá algumas diretrizes
gerais e tomará algumas decisões que não cabem ao primeiro, como a elaboração
de regras de funcionamento e procedimentos de decisão para o cotidiano. Além
disso, cada Campeão do Conselho tem a função de ajudar o Mecanismo de Apoio a
destravar negociações que se mostrarem emperradas ou morosas. Por isso, os
Campeões e Campeãs deverão ser pessoas de alta influência, daquelas a quem não
se recusa uma chamada telefônica, por exemplo. Eles representam as instituições
e países que os apontam, e seu trabalho é considerado uma doação à Aliança.
O
trabalho do Mecanismo de Apoio (MA) consiste em manusear informações dos
membros e construir pontes. Funciona assim: sob a demanda de um membro, o MA
busca possíveis parceiros internacionais interessados em financiar ou facilitar
com conhecimento a implementação de uma política pública ou programa de escala
nacional. O MA conseguirá identificar os parceiros para cada demanda porque
todos os membros da Aliança informam quais são os setores ou mesmo políticas
públicas e programas específicos que estão interessados em implementar
nacionalmente ou apoiar a implementação por outros. Todas essas informações são
catalogadas em três pilares, chamados de Financeiro, Conhecimento e Nacional.
Deste, apenas governos podem fazer parte. Atores estatais e não-estatais podem
fazer parte dos outros dois.
Porém,
o elemento-chave que dota a Aliança de credibilidade é a Cesta de Políticas.
Nesta Cesta estão listados instrumentos de política pública que são baseados em
evidência. Isto é, são políticas públicas e programas que já foram aplicados e
para os quais há evidência de que são efetivos. Estes programas e políticas
podem vir acompanhados de exemplos específicos de implementação em países. Por
exemplo, Brasil e China enviaram exemplos de como conduzem programas de
microcrédito para populações pobres. Assim, os membros da Aliança só podem
pedir os serviços do MA para políticas e programas listados na Cesta. Isso, por
sua vez, diminui o risco para os atores que queiram apoiar estas políticas com
financiamento ou conhecimento, pois não navegarão em águas desconhecidas. Essas
políticas e programas são enviados pelos membros da Aliança e devem passar pelo
crivo da curadoria da Cesta, atualmente sob responsabilidade do IPEA.
Para os
países que queiram implementar políticas de combate à fome e à pobreza, a Cesta
é um ativo interessante, pelos seguintes motivos, entre outros:
1)
Redução de incerteza, como mencionado.
2)
Porque ela reúne materiais baseados em evidência, poupando esforços de
desenvolvimento de políticas do zero – e, em última análise, de “reinventar a
roda”.
3)
Porque países-membros podem acionar o MA para encontrar possíveis parceiros
para implementar as políticas da Cesta.
Estes
são motivos nada desprezíveis. Antes da Aliança, um país de baixa renda teria
de bater à porta dos agentes de financiamento e conhecimento para buscar
parceiros. Para países com recursos humanos limitados, dispor dos serviços
gratuitos de funcionários internacionais poliglotas pode ser algo muito útil –
estes trabalharão como uma espécie de corretores imparciais, que apresentarão
parceiros potenciais. Para os países desenvolvidos, a Aliança permitirá
encontrar parceiros com quem dividir os riscos de investir os limitados
recursos disponíveis para o desenvolvimento internacional. Além disso, a
Aliança tem como nível de atuação as políticas públicas e programas de
relevância nacional, ou seja, não aproximará parceiros focados em projetos de
nível subnacional ou comunitário.
·
Crise da Governança Internacional
A
primeira condição para a emergência da Aliança deriva da crise da governança
internacional. Há décadas discute-se que os Regimes e Organizações
Internacionais criados para lidar com os temas mais substantivos da humanidade
não entregam os resultados necessários. Na verdade, desde os anos 1940 essa
crítica já vinha sendo feita – que o diga Josué de Castro. De todo modo, é
importante notar que a Organização Mundial do Comércio, que é o bastião da
ordem neoliberal pós-Guerra Fria, vem funcionando em estado vegetativo, sem
condições políticas de se adaptar à dinâmica econômica que ela mesmo ajudou a
alimentar. O sistema das Nações Unidas, por sua vez, falha grave e
crescentemente com relação ao seu método de ação: o multilateralismo. Se
entendermos o multilateralismo como um compromisso difuso dos membros da
comunidade internacional para enfrentar os problemas mais graves do mundo
selecionados, não de acordo com os interesses nacionais, mas sim pela delegação
desta tarefa a assembleias, comitês e funcionários públicos internacionais,
fica cada vez mais gritante a deficiência do sistema ONU.
Sem
buscar atuar diretamente sobre a reforma da governança internacional, de forma
geral, e do multilateralismo, em particular, a Força Tarefa partiu da premissa
de que, concretamente, são os interesses nacionais e as ações bilaterais, os
grandes motores da cooperação internacional. A experiência tem demonstrado,
contudo, que estes motores dissipam energia e produzem resultados aquém do
esperado porque estão dispersos em diversos projetos. Muitos desses projetos
são de pequena escala, consumindo as energias dos recursos humanos em diversos
tipos de trabalho burocrático e analítico. Não há muita novidade nesta crítica,
enunciada pela comunidade da cooperação internacional há muito tempo. Contudo,
o que transpareceu nas negociações foi um cansaço de agentes de cooperação
reunidos no G20 com este modelo. Cansaço dos financiadores e dos operadores das
cooperações.
Em
suma, a Aliança pretende atuar em nível aplicado e não no nível da elaboração
ou revisão de princípios normativos. Seu corpo administrativo foi montado
explicitamente para aproximar parceiros que tenham afinidades, muitas vezes
desconhecidas deles mesmos, mas desde que se foquem nas populações mais pobres
e famintas. Adicionalmente, o nível de ambição deve ser em nível nacional e,
com isso, espera-se obter avanços significativos não apenas em termos das metas
dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável, mas também no que toca ao aumento
da eficiência do trabalho burocrático-administrativo dos agentes de cooperação,
que terão que administrar menos projetos simultâneos.
·
O papel dos indivíduos na Política Externa
A
segunda condição para o surgimento da Aliança foi a liderança brasileira e,
mais especificamente, do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Neste tópico,
não me refiro à análise da formulação e implementação da política externa
brasileira (PEB), e sim à PEB “do Brasil para fora”.
Neste
aspecto, a capacidade de convocatória do Presidente decorre de sua trajetória
histórica – como cidadão comum e chefe de Estado-, potencializada pelos
capítulos mais recentes de sua injusta prisão, sua libertação e vitória
apertadíssima contra o fascismo em eleições democráticas, seguida de tentativa
frustrada de golpe de Estado pelo grupo de Jair Bolsonaro. Valendo-se deste
capital político, Lula priorizou o combate à fome desde que voltou ao cenário
político como presidenciável. Suas falas apaixonadas, indignadas e com
conhecimento de causa – tanto pela sua experiência pessoal, quanto pelos seus
exitosos mandatos presidenciais na promoção da segurança alimentar e na redução
da pobreza nacionais, efetivamente, pareceram ter capacidade de trazer os atores
relevantes à mesa de negociação numa posição flexível o suficiente para que se
escapasse de impasses, no contexto do G20. Como me disse o vice-presidente do
Banco Mundial: “O discurso de Lula tem a capacidade de desnaturalizar a fome e
isso nos leva a agir”.
A
posição individual de Lula, no entanto, só encontrou a força necessária para
mover o G20 em razão da presidência brasileira do Grupo. Nesta condição, o país
possui um enorme poder de agenda, ainda que não infalível. Este poder de agenda
foi habilmente utilizado pela equipe que coordenou a Força-Tarefa Conjunta para
o Estabelecimento da Aliança Global contra a Fome e a Pobreza. Num espaço de
seis meses, a proposta inicial se transformou em quatro textos fundamentais,
aprovados pelos membros do G20 por unanimidade. O poder de agenda foi utilizado
de forma bastante comedida e flexível, fazendo os maiores esforços para
incorporar as contribuições dos negociadores estrangeiros e para evitar que
as ‘red lines’ apontadas pelos interlocutores se
transformassem em sinal vermelho geral. Enquanto isso, parte substantiva da
essência da visão brasileira sobre o tema foi mantida, com priorização das
populações mais vulneráveis. Encontraram importante eco na comunidade
internacional a conexão entre os temas da fome e da pobreza com os da mudança
climática e da perda da biodiversidade.
Assim,
unindo o forte capital político do presidente, com uma proposta de articulação
de cooperação internacional considerada promissora, o G20 foi verdadeira caixa
amplificadora de objetivos prioritários da PEB. Dito de outro modo, não fosse o
poder de agenda da presidência do G20, dificilmente a Aliança teria sido
aprovada em tão pouco tempo pelas maiores potências internacionais, ainda mais
no contexto geopolítico de 2024.
·
Considerações finais
Encaminho
o final deste ensaio com duas considerações finais. Em primeiro lugar, o futuro
da Aliança Global contra a Fome e a Pobreza parece promissor, mas depende,
efetivamente, de os membros da comunidade internacional procurarem os seus
serviços. Para isso, conseguir promover parcerias (matchmaking)
relevantes e de impacto logo em seu primeiro ano será fundamental. Será
essencial, também, que os países não-membros do G20 – justamente aqueles que
mais precisam da Aliança! – passem a confiar nela e a demandá-la. Afinal, o MA
deve funcionar sob demanda dos países implementadores. Aliás, em se confirmando
a extinção da USAID pelo governo Trump, a Aliança pode vir a ser um serviço
ainda mais relevante para os governos que precisam de apoio estrangeiro para implementar
políticas de superação da fome e da pobreza, e que se verão abruptamente
abandonados pelos Estados Unidos.
Em
segundo lugar, a experiência da construção da Aliança no G20, sob as duas
condições que destacamos, pode fornecer substrato para a reflexão estratégica
em torno das duas presidências que o Brasil exercerá neste ano: a dos BRICS e
da COP30. Sem deixar de colocar em questão a reforma profunda e estrutural da
governança internacional, algo que só ocorrerá em longo-prazo, convém
considerar que é possível encontrar possibilidades de cooperação internacional
que sejam aplicadas e baseadas no acúmulo de experiências concretas da
comunidade internacional. Se o contexto geopolítico foi extremamente árduo em
2024, a perspectiva para 2025 não é mais suave, ainda que por motivos
diferentes. Mesmo assim, talvez seja possível identificar intersecções latentes
entre os agentes de cooperação que, muitas vezes, a partir de suas experiências
profissionais, conseguem localizar lacunas potencialmente preenchíveis com
respostas mais pragmáticas. Avanços assim devem ser valorizados em contextos
como o atual. Mas, para que isso possa ser relevante, bons projetos podem não
ser suficientes na ausência do peso político do Presidente enquanto presidência
rotativa dos BRICS e da COP30. Em ambos os processos, parece haver espaço
político para associar o combate à fome e à pobreza – duas pautas históricas do
Presidente – com o combate às mudanças climáticas e a recuperação da
biodiversidade – duas das maiores urgências vitais do nosso tempo. Seria
oportuno para a política externa brasileira usar eficazmente o poder de agenda
nesses foros para unificar essas quatro pontas e contribuir com avanços
concretos e necessários, com todos os limites considerados, num dos tempos mais
sombrios da governança internacional.
Fonte; Por Thiago Lima, no Le Monde
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