Palavra de Sá

Bets, salsichas e políticas públicas

Não faltam argumentos consistentes para restringir, suspender ou proibir os jogos on-line. Vejamos.

(i) O produto digital apresenta potencial aditivo elevado (argumento de saúde pública) – A aposta on-line não constitui mero deslocamento do jogo tradicional para um novo canal. Ela conjuga três atributos críticos: disponibilidade ininterrupta via dispositivos móveis, alta frequência de eventos e gratificação imediata sob esquemas de reforço intermitente. Essa arquitetura eleva sobremaneira o potencial de dependência.

A Comissão do Lancet Public Health sobre jogos de aposta (WARDLE et al., 2024) conceitua a modalidade comercial como um determinante comercial da saúde e preconiza parâmetros regulatórios análogos aos aplicados ao tabaco e ao álcool, superando a retórica do “jogo responsável” restrita à responsabilidade individual.

No cenário nacional, o LENAD III (UNIFESP, 2025) constitui a base populacional mais robusta. O estudo estima a existência de mais de 28 milhões de apostadores no último ano, dos quais 10,9 milhões encontram-se em situação de risco e 1,4 milhão preenchem critérios clínicos para transtorno do jogo. Sob a ótica da restrição, destaca-se o gradiente por modalidade: conquanto as loterias liderem a preferência geral, a maior prevalência de comportamento problemático ou de risco (66,8%) concentra-se nos usuários de plataformas digitais de apostas esportivas.

A vedação legal a menores revela-se ineficaz: 4% dos apostadores mapeados tinham menos de 18 anos, 84,1% destes apostavam digitalmente e o risco de desenvolvimento de transtorno alcançou 55,4% nessa faixa etária, frente a 37,7% entre adultos.

(ii) O impacto é regressivo e drena transferências de renda social – A dimensão distributiva indica que o ônus financeiro recai preponderantemente sobre os estratos de menor renda, configurando, na prática, uma tributação regressiva privada. O Banco Central do Brasil (2024) calculou que o volume mensal transferido via Pix para empresas de apostas variou entre R$ 18 bilhões e R$ 21 bilhões; somente em agosto de 2024, o montante atingiu R$ 20,8 bilhões – cifra dez vezes superior aos R$ 1,9 bilhão arrecadados pelas loterias federais no mesmo período.

No âmbito do Programa Bolsa Família, estima-se que 5 milhões de beneficiários destinaram R$ 3 bilhões às plataformas via Pix, com mediana de R$ 100 por indivíduo. A nota técnica da autoridade monetária ressaltou a convergência desses dados com evidências de que famílias financeiramente vulneráveis são as mais impactadas, dada a forte atratividade da ilusão de enriquecimento rápido.

(iii) A evidência causal internacional documenta deterioração patrimonial dos domicílios – Por derivar de desenhos quase-experimentais, este constitui o argumento metodologicamente mais robusto. Nos Estados Unidos, a legalização gradual interestadual a partir de 2018 viabilizou estimativas consistentes via método de diferenças em diferenças.

Baker et al. (2024), a partir de registros transacionais de microdados domiciliares, constataram que as apostas esportivas não atuam como substitutas perfeitas de outros consumos ou modalidades de jogo, mas reduzem expressivamente a poupança agregada ao canibalizar investimentos com valor esperado positivo.

Os efeitos nocivos concentram-se nas famílias sob restrição de liquidez, manifestando-se em elevação da dívida de cartão, compressão do crédito disponível e aumento do uso de limite de cheque especial. Paralelamente, Hollenbeck, Larsen e Proserpio (2025) identificaram deterioração nos escores de crédito, associada ao avanço de falências pessoais, cobranças judiciais e inadimplência em contratos de financiamento automotivo e rotativo.

Os autores concluem que a facilidade de acesso remoto degrada a solvência financeira dos consumidores. Há também externalidades não monetárias severas: Arnesen e Matsuzawa (2026) correlacionam a legalização das apostas ao aumento nos índices de violência doméstica contra parceiras íntimas.

(iv) Os custos sociais não internalizados excedem a receita tributária – A premissa fiscal segundo a qual a tributação neutraliza as externalidades negativas é desafiada pela literatura de bem-estar. Caso o custo social marginal supere a receita fiscal auferida, a atividade gera uma perda líquida de bem-estar social. Relatório do IEPS (2025) quantificou os prejuízos associados ao jogo patológico em R$ 38,8 bilhões anuais para a sociedade brasileira.

Em contrapartida, conforme dados do Ministério da Fazenda, a arrecadação tributária direta do setor somou R$ 9,95 bilhões no primeiro ano de vigência do mercado regulado, além de R$ 30 milhões em taxas de outorga por operador autorizado.

(v) O marco regulatório apresenta déficit de implementação – A justificativa para a legalização apoia-se na suposição de que regras formais canalizam a demanda para operadores sujeitos à supervisão estatal. Contudo, após dois anos de vigência legal, os indicadores de fiscalização (enforcement) permanecem fráge do ponto de vista operacional. Levantamento da LCA Consultores e do Instituto Locomotiva aponta que entre 38% e 44% do volume apostado digitalmente ainda transita em plataformas clandestinas (frente a 41% a 51% no período anterior).

A ANJL computou o bloqueio de 66.482 domínios irregulares pela Secretaria de Prêmios e Apostas (SPA) desde janeiro de 2025; não obstante, cerca de 11,8 mil sítios (17,7%) continuavam operacionalmente acessíveis.

No plano político-institucional, a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) das Bets aprovou a quebra dos sigilos bancário e fiscal de 71 das 78 empresas autorizadas, mas teve seu relatório conclusivo rejeitado por 4 votos a 3 – fato sem precedentes no Senado Federal na última década. Analistas alinhados à proibição interpretam o desfecho como manifestação empírica de captura regulatória: indústrias concentradas, altamente rentáveis e com forte penetração publicitária e esportiva tendem a colonizar os aparelhos de regulação, nos termos propostos por George Stigler.

No campo constitucional, o debate invoca o princípio da vedação à proteção insuficiente. No RE 966.177, o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul sustentou que o controle de constitucionalidade deve ponderar não apenas a proibição do excesso, mas a salvaguarda efetiva da ordem pública, da saúde coletiva e da dignidade de grupos vulneráveis.

(vi) Políticas públicas como salsichas: melhor não saber como são feitas – Se a capacidade estatal se mostra insuficiente para aplicar a regulação corrente, idêntica limitação incidirá sobre uma proibição irrestrita. Sob veto absoluto, a demanda tende a migrar para operadores não fiscalizados, destituídos de protocolos de verificação etária, ferramentas de autoexclusão ou incidência fiscal. Estimativas da ANJL indicam que o banimento dos cassinos virtuais elevaria a fatia do mercado informal para o patamar de 78% a 82%, implicando renúncia fiscal anual de R$ 3,6 bilhões a R$ 7,4 bilhões.

Essa modelagem, todavia, decorre de entidades representativas do setor regulado, assim como o relatório da LCA Consultores fora financiado pelo IBJR, revelando potenciais vieses de interesse que demandam contraposição por avaliações independentes ex ante. Por outro lado, a trajetória histórica do “jogo do bicho” no Brasil – ilegal desde 1941 e perene em capilaridade – corrobora os riscos empíricos de transbordamento para a informalidade.

Nesse cenário, a literatura sanitária internacional, inclusive o painel do Lancet, recomenda modelos regulatórios estritos em detrimento da proibição integral desacompanhada de controle. O cardápio de intervenções inclui o banimento da publicidade em meios de comunicação de massa (como executado na Itália e na Espanha), tetos compulsórios de perdas e depósitos, proscrição de mecânicas de alta velocidade e bloqueios nas liquidações de pagamentos.

O relatório minoritário da CPI convergia para essa via intermediária ao sugerir a interdição de jogos eletrônicos estilo caça-níqueis (ex.: “Jogo do Tigrinho”), mantendo a autorização das apostas de quota fixa e vedando o acesso de inscritos no Cadastro Único. Gradualmente, medidas dessa natureza começaram a ser integradas: instrução normativa de setembro de 2025 vetou o acesso de titulares de programas como Bolsa Família e BPC, mediante validação de CPF integrada ao sistema Sigap.

Portanto, para fins de formulação técnica, o falso dilema “proibir versus regular” simplifica excessivamente a questão pública. O desenho analítico mais consistente busca determinar qual arranjo entre proibições específicas por modalidade e restrições de canais minimiza o dano social marginal, compatibilizando as medidas com a capacidade de coerção da SPA e do sistema financeiro.

Os vetores empíricos essenciais para calibrar essa decisão incluem: A prevalência do jogo problemático mensurada pelo índice PGSI em ondas contínuas do LENAD; O grau de concentração da receita bruta de jogo (Gross Gaming Revenue) no estrato de apostadores com maiores perdas acumuladas; As taxas de inadimplência desagregadas por faixa de renda no Sistema de Informações de Crédito (SCR/BCB); A dimensão do mercado não autorizado estimada por pesquisas acadêmicas independentes; O volume de encaminhamentos aos Centros de Atenção Psicossocial (CAPS) atribuíveis a desordens associadas a apostas.

O processo decisório brasileiro evidencia as patologias decorrentes da deliberação desprovida de avaliação prévia de impacto. A Lei 13.756/2018 descriminalizou e instituiu a modalidade de quota fixa, porém sua estruturação regulatória foi postergada até a edição da Lei 14.790/2023, tornando as operações formalmente autorizadas ativas apenas em 2025.

Durante essa lacuna temporal, o mercado operou em anomia institucional, ensejando a formação de uma ampla coalizão distributiva composta por entidades desportivas, conglomerados de mídia, influenciadores digitais e ecossistemas fintech.

Trata-se do mecanismo de retornos crescentes documentado por Paul Pierson (2000): ao intervir tardiamente, o Estado não mais atuou sobre uma conjuntura neutra, mas passou a arbitrar contra interesses consolidados. O custo de veto político tornou-se substantivamente maior do que em 2018, demonstrando que a inércia regulatória engendra forte dependência de trajetória (path dependence).

O segundo aprendizado remete à formação da agenda governamental. Na tipologia de John Kingdon (2011), o tema adentrou o fluxo político primordialmente como instrumento de consolidação fiscal. As dimensões epidemiológica e redistributiva ganharam saliência somente após o Banco Central (2024) evidenciar a magnitude dos fluxos monetários e o comprometimento de benefícios de seguridade social.

A delimitação original do problema condicionou a arquitetura burocrática, subordinando a governança à pasta fazendária (via Secretaria de Prêmios e Apostas), em detrimento de uma governança intersetorial compartilhada com o Ministério da Saúde e o Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social.

O terceiro aspecto consiste na assimetria de informação técnica. Ao longo de anos, os principais diagnósticos setoriais foram contratados pelos próprios agentes de mercado, impondo ao formulador de políticas uma indesejável dependência epistemológica. O fortalecimento de bases administrativas transparentes – como os registros integrados do Sigap e os arranjos de pagamento instantâneo – deve anteceder a regulação substantiva, e não emergir tardiamente como seu subproduto institucional.

O quarto elemento reside na execução: consoante a advertência clássica de Pressman e Wildavsky (1973), a eficácia de um programa governamental é determinada pela consistência de sua cadeia de implementação. Dada a persistência de plataformas não autorizadas, qualquer intervenção precisa ser pautada na capacidade técnico-operacional de bloquear sistemas de pagamento, infraestruturas de DNS e campanhas publicitárias digitais, superando declarações meramente formais de legalidade.

Por fim, o caso impõe sobriedade metodológica. Estudos causais de referência, como o de Hollenbeck, Larsen e Proserpio (2025), recalibraram suas estimativas de impacto sobre falências de 27% para cerca de 10% entre versões sucessivas, sem prejuízo da direção geral dos achados. A boa prática avaliativa exige explicitar intervalos de confiança, distinguir fluxo financeiro bruto de perda líquida e internalizar as externalidades nos modelos de custo-benefício.

O transbordamento do litígio para o Supremo Tribunal Federal, com a fixação de tutelas protetivas cautelares, reflete precisamente essas assimetrias: quando as instâncias de formulação técnica e negociação parlamentar falham em entregar respostas coordenadas, o Poder Judiciário passa a ser compelido a arbitrar o vácuo de governança. O apelo a vetos intempestivos no calor das disputas eleitorais adiciona ruído político a um problema que demanda precisão de instrumentos, governança intersetorial e rigor empírico.

A proibição recente, contaminada pela competição eleitoral – que já é naturalmente rebaixada e rasa, só aumenta a complexidade do problema.

 

Fonte: Por Jackson De Toni, em A Terra é Redonda