Palavra de Sá

A CRESCENTE JUDICIALIZAÇÃO DO CLIMA: O dever de agir na política climática

A emergência climática transforma progressivamente o conhecimento científico do risco em dever público de agir. A ciência já permite identificar impactos, vulnerabilidades, possibilidades de adaptação e riscos associados ao aquecimento global1. 

No Brasil, esse conhecimento encontra correspondência em um conjunto de deveres normativos relacionados à prevenção, adaptação e proteção diante dos efeitos das mudanças climáticas234.

Quando ameaças climáticas são conhecidas, territorialmente identificáveis e razoavelmente previsíveis, e existem possibilidades técnicas e administrativas capazes de reduzir a vulnerabilidade da população, a ausência injustificada de medidas de prevenção, adaptação, preparação e proteção deixa de constituir mera insuficiência de gestão e pode configurar inadimplência climática do Poder Público, sujeita à correspondente apuração de responsabilidades.

Essa mudança de perspectiva é fundamental. Se o conhecimento científico do risco gera para o Estado um dever crescente de prevenção e proteção, gera também para a sociedade o direito de conhecer, exigir e controlar o cumprimento desse dever antes que o desastre aconteça.

Trata-se, acima de tudo, de construir uma resposta humanitária à grave crise civilizacional que estamos enfrentando. 

Uma Arca de Noé em defesa da biota – um exemplo emblemático da lógica da antecipação do risco – encontra-se no Cofre Global de Sementes de Svalbard, instalado no Ártico pela Noruega como salvaguarda da diversidade genética agrícola mundial. Concebido para manter duplicatas de segurança das coleções conservadas em bancos genéticos de diferentes países, o sistema ultrapassou, em junho de 2026, a marca de 1,4 milhão de amostras de sementes armazenadas para proteção de longo prazo5.

Svalbard materializa um princípio elementar da adaptação: quando um risco grave é conhecido e suas consequências podem comprometer bens essenciais às futuras gerações, proteger significa agir antes da perda.

A proteção climática restrita à resposta emergencial posterior aos eventos extremos é um conceito insuficiente e perigoso. Diante de ameaças conhecidas e previsíveis, a sociedade deve ter acesso às informações sobre os riscos a que está submetida, às vulnerabilidades existentes e às medidas de adaptação necessárias. Deve também poder verificar, para sua própria proteção, a capacidade efetivamente instalada pelo Estado para proteger vidas, territórios e serviços essenciais de forma preventiva67.

Surge, assim, um verdadeiro direito social à prevenção climática. Ele compreende não apenas o direito de ser socorrido diante da catástrofe, mas o direito de exigir previamente que o Estado identifique riscos, planeje sua redução, prepare sistemas de resposta e demonstre publicamente sua capacidade de proteção8910.

<><> Do direito à prevenção à capacidade efetiva de proteção

Construir proteção eficiente exige participação e controle social. A própria Política Nacional sobre Mudança do Clima estabelece entre seus princípios a prevenção, a precaução e a participação cidadã e prevê a participação da sociedade civil organizada no desenvolvimento das políticas climáticas11.

Isso significa confrontar riscos conhecidos com deveres institucionais; cobrar planos, metas, recursos, responsabilidades e prazos; acompanhar sua execução; contribuir para potencializar as ações públicas; e acionar os mecanismos administrativos, políticos e judiciais quando medidas necessárias de proteção não forem implementadas.

O direito social à prevenção climática encontra uma referência internacional concreta na iniciativa Early Warnings for All – Alertas Precoces para Todos, das Nações Unidas, cujo objetivo é assegurar que todas as pessoas estejam protegidas por sistemas de alerta precoce multirriscos até o final de 202712.

A concepção das Nações Unidas é particularmente relevante porque compreende o alerta precoce como um sistema integrado de proteção, estruturado em quatro capacidades fundamentais: conhecimento dos riscos; detecção, observação, monitoramento, análise e previsão; disseminação e comunicação dos alertas; e preparação e capacidade de resposta13.

Essa estrutura oferece uma referência objetiva para avaliar a governança climática. Não basta perguntar se determinada cidade, Estado ou país possui formalmente um sistema de alerta. É necessário saber se conhece seus riscos e vulnerabilidades; se dispõe de capacidade científica e tecnológica para monitorá-los e antecipá-los; se consegue comunicar informações compreensíveis e territorialmente adequadas às populações expostas em tempo útil; e, finalmente, se essas populações e os serviços públicos possuem condições efetivas de agir quando o alerta é emitido.

O alerta precoce explicita uma questão central: entre conhecer o risco e proteger a população existe uma cadeia de capacidades públicas que precisa funcionar integralmente. Quando essa cadeia é insuficiente, o conhecimento disponível pode não se converter em proteção efetiva.

<><> O ativismo climático preventivo

Nesse processo, assumem especial relevância as organizações da sociedade civil dedicadas à proteção dos direitos difusos e coletivos, particularmente as organizações ambientais. Sua independência e seu compromisso com a defesa da coisa pública funcionam, naturalmente, como anticorpos sociais diante de outros interesses contrários à defesa da vida.  Diante da emergência climática, sua atuação adquire uma dimensão adicional de ativismo climático preventivo.

Esse ativismo compreende ampliar a consciência pública sobre as mudanças climáticas; produzir e sistematizar informações; mobilizar os meios de comunicação para ampliar a compreensão social dos riscos; acompanhar indicadores e políticas públicas; identificar matrizes e fluxos de insustentabilidade que produzem ou ampliam riscos de vulnerabilidades; identificar populações e territórios vulneráveis; promover participação social; formular recomendações; estimular sistemas de alerta precoce; representar perante os órgãos competentes; e, quando necessário, recorrer aos instrumentos jurídicos disponíveis para exigir medidas de prevenção e adaptação1415.

Diante da ausência ou insuficiência de indicadores oficiais, as organizações sociais podem também contribuir para a identificação de riscos por meio da percepção social qualificada, sistematizada mediante consultas, participação de especialistas e confronto com o conhecimento científico e os dados disponíveis.

A percepção social não substitui a ciência nem os indicadores públicos, mas revela vulnerabilidades, promove articulações capazes de produzir conhecimento e identifica precocemente lacunas institucionais que demandam investigação e resposta.

Na lacuna da ação estatal, cabe à sociedade exercer controle social, mobilizar conhecimento e participação, estimular medidas preventivas e provocar as instituições responsáveis pela proteção dos direitos coletivos.

O ativismo climático passa, assim, a exercer uma função de exigência social preventiva sobre os riscos e sobre a capacidade estatal de proteção, concretizando princípios de participação, prevenção e precaução que informam a proteção constitucional e legal do meio ambiente16 17.

<><> O dever preventivo das instituições de controle

Essa exigência social encontra correspondência nas instituições constitucionalmente incumbidas do controle e da defesa do interesse público.

Ao Ministério Público, responsável pela defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, e expressamente incumbido da proteção do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, cabe atuar diante de omissões relevantes do Poder Público, inclusive preventivamente, quando riscos conhecidos e previsíveis evidenciarem ameaça a esses direitos, utilizando os instrumentos extrajudiciais e judiciais colocados à sua disposição para exigir providências antes da ocorrência do dano18.

Diante de riscos climáticos conhecidos e de sua atribuição constitucional de proteção dos direitos difusos, não se pode admitir que a própria instituição de controle apresente sinais de inércia ou insuficiência de atuação. A omissão estatal associada à ausência de controle preventivo pode aprofundar a vulnerabilidade de uma sociedade já exposta, deixando populações desassistidas justamente quando a antecipação institucional poderia evitar ou reduzir danos.

Aos Tribunais de Contas, no exercício do controle externo da Administração Pública, cabe avaliar, dentro de suas competências constitucionais, não apenas a regularidade formal dos gastos, mas também sua legalidade, legitimidade e economicidade19. No campo climático, esse controle pode alcançar a existência, execução e adequada aplicação dos recursos e instrumentos públicos destinados à prevenção, adaptação e redução de riscos e vulnerabilidades. 

Mais do que identificar irregularidades, os Tribunais de Contas podem exercer relevante função indutora de uma governança ambiental eficiente, estimulando planejamento, prevenção, transparência, definição de responsabilidades, adequada alocação de recursos e avaliação dos resultados das políticas públicas. 

Diante de riscos conhecidos e previsíveis, o controle externo pode contribuir para identificar fragilidades institucionais e estimular sua correção antes que se convertam em incapacidade de resposta ou danos à sociedade.

Em um cenário de riscos previsíveis, o controle institucional também precisa adquirir caráter preventivo. Se o objetivo é proteger vidas, não basta que as instituições identifiquem responsabilidades depois que o desastre ocorreu. Sempre que juridicamente cabível, o controle deve contribuir para identificar antecipadamente lacunas da governança capazes de comprometer a proteção da população.

<><> Uma arquitetura preventiva de governança climática

Forma-se, desse modo, uma arquitetura de proteção na qual ciência, sociedade civil, Poder Público e instituições de controle exercem funções complementares.

A ciência identifica e dimensiona os riscos; a sociedade os torna socialmente visíveis, contribui para identificar vulnerabilidades, acompanha a resposta governamental e reivindica proteção; o Poder Público deve converter conhecimento em prevenção, adaptação, alerta e capacidade de resposta; o Ministério Público atua na defesa dos direitos difusos e na exigibilidade dos deveres jurídicos; e os Tribunais de Contas exercem controle sobre a utilização dos recursos e instrumentos públicos destinados à redução das vulnerabilidades20 21.

A prevenção climática é dever de Estado, mas sua efetividade é ampliada quando integrada a um sistema de governança, participação, controle e responsabilização.

Essa arquitetura exige a abertura das instituições públicas e de controle ao conhecimento científico e à percepção social, mediante canais permanentes de diálogo capazes de superar barreiras de isolamento institucional. A legislação brasileira sobre adaptação climática já estabelece diretrizes relacionadas à fundamentação científica, análise de vulnerabilidades, gestão do risco climático, monitoramento e participação social22.

Diante da emergência climática, a circulação do conhecimento entre ciência, sociedade e instituições públicas deixa de ser apenas desejável. Torna-se elemento essencial de uma governança capaz de reconhecer riscos antes que se convertam em desastres.

<><> A litigância climática como referência

Essa construção encontra respaldo no avanço da litigância climática no Brasil e no mundo, que vem deslocando progressivamente a discussão climática do campo exclusivo das escolhas políticas para o reconhecimento de deveres jurídicos de proteção.

O Global Climate Litigation Report: 2025 Status Review, do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), contabilizou, até 30 de junho de 2025, 3.099 casos relacionados ao clima em 55 jurisdições nacionais e perante 24 cortes, tribunais ou organismos quase judiciais internacionais ou regionais23.

No Brasil, a decisão do Supremo Tribunal Federal na ADPF 708, relativa ao Fundo Clima, constitui referência relevante. O STF reconheceu a omissão da União e afirmou o dever constitucional de funcionamento dos instrumentos da política climática24.

No plano internacional, o caso Verein KlimaSeniorinnenSchweiz and Others v. Switzerland, decidido pela Corte Europeia de Direitos Humanos em 2024, reconheceu obrigações positivas do Estado relacionadas à proteção diante dos efeitos graves das mudanças climáticas25.

Em 2025, a Corte Interamericana de Direitos Humanos avançou nessa construção com a Opinião Consultiva OC-32/25 – Emergência Climática e Direitos Humanos, emitida em resposta à consulta formulada por Chile e Colômbia sobre as obrigações dos Estados diante da emergência climática e seus efeitos sobre os direitos humanos26.

Também em 2025, a Corte Internacional de Justiça emitiu parecer consultivo sobre as Obrigações dos Estados em relação às Mudanças Climáticas, ampliando a construção internacional acerca dos deveres estatais e das consequências jurídicas de ações e omissões diante da crise climática27.

Esses desenvolvimentos demonstram uma tendência crescente de judicialização dos deveres climáticos e de controle das omissões estatais28.

A noção de inadimplência climática aqui proposta insere-se nesse processo, mas procura avançar especialmente sobre sua dimensão preventiva: identificar e exigir o cumprimento dos deveres de proteção antes que a omissão contribua para transformar riscos conhecidos em danos evitáveis.

<><> A responsabilidade começa antes do desastre

A emergência climática modifica, nesse sentido, a própria temporalidade da responsabilidade pública. Não é necessário esperar que o desastre aconteça para exigir que o Estado cumpra seu dever de proteção.

A responsabilidade começa a ser construída quando o risco se torna cientificamente conhecido e razoavelmente previsível, existem competências públicas para enfrentá-lo e medidas preventivas razoavelmente possíveis, passando o Poder Público a ter o dever de demonstrar sua capacidade de prevenção, adaptação, alerta e resposta29 30 31.

É precisamente nesse intervalo – entre o conhecimento do risco e a ocorrência do desastre – que devem atuar a ciência, a sociedade organizada, os sistemas de alerta precoce e as instituições de controle.

Onde o risco pode ser antecipado, deve começar a proteção. Prevenir a inadimplência climática estatal é defender a sociedade, territórios e ambiente. Conhecer o risco muda a fronteira da responsabilidade - e traz o dever de agir.

 

Fonte: Por Carlos Bocuhy, no Le Monde