Palavra de Sá

Da complementaridade comercial à disputa com os EUA: como mudou a estratégia da China na América Latina

Em um contexto de disputa inter-hegemônica entre China e Estados Unidos, durante as duas primeiras décadas do século XXI o país asiático consolidou-se como um dos principais parceiros comerciais de vários países da América Latina, bem como uma de suas principais fontes de investimento estrangeiro direto (IED) e de projetos de infraestrutura, voltados especialmente para atividades extrativas e energéticas. O tipo de vínculo com a China está estreitamente ligado à matriz produtiva de cada país e envolve disputas materiais e discursivas entre diversos atores sociais.

A República Popular da China expandiu sua influência geoeconômica e geopolítica sobre a América Latina de maneira distinta das potências ocidentais tradicionais, sob uma retórica de suposta simetria e de vínculos “Sul-Sul”. Essa proposta de “ascensão pacífica” ou de exercício de um “poder brando” (soft power) gerou na região intensos debates teóricos sobre seu significado para a América Latina.

Em um mundo em transformação, após a pandemia de covid-19, com os Estados Unidos cada vez mais dispostos a defender seus interesses por meio de incursões bélicas e com a ascensão de governos de extrema direita na região, este artigo revisa os atuais vínculos entre China e América Latina.

<><> O “Consenso de Beijing” como modelo de “poder brando”

Desde o início do século XXI, os vínculos entre China e América Latina vêm se estreitando em ritmo acelerado. A estratégia bélica dos Estados Unidos no Oriente Médio, motivada por seu interesse no controle dos hidrocarbonetos, relegou parcialmente seu tradicional olhar sobre a região, que sempre considerou seu “quintal”.

Sua influência na América Latina também se enfraqueceu após a IV Cúpula das Américas de 2005, realizada na cidade argentina de Mar del Plata, quando ocorreu a rejeição à Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), promovida pelos Estados Unidos.

A ascensão de governos de perfil progressista ou com retóricas anti-imperialistas possibilitou a criação de instituições regionais como a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (Celac) e a União de Nações Sul-Americanas (Unasul), esta última atualmente desativada. Essas novas articulações permitiram questionar o Consenso de Washington e avançar em tentativas de maior autonomia para os países da região.

Simultaneamente, a China foi consolidando relações com os países da região que, nos primeiros anos do século XXI, basearam-se quase exclusivamente na complementaridade comercial. Com o tempo, esses vínculos evoluíram para a assinatura de associações estratégicas ou estratégicas integrais com vários países latino-americanos, a criação de instâncias de diálogo como o Fórum China-Celac e a extensão da Iniciativa do Cinturão e Rota para a região.

Além das diferenças sub-regionais e dos vínculos específicos que a China estabelece com cada país, é possível identificar uma característica distintiva das relações sino-latino-americanas em cada década do século XXI. Poderíamos dizer que a primeira foi marcada pela expansão de laços sustentados principalmente pela complementaridade comercial.

A segunda, por sua vez, caracterizou-se pela consolidação de relações baseadas em investimentos, projetos de infraestrutura e uma relação política mais estável, apoiada por uma diplomacia extremamente ativa. A terceira distingue-se pela incerteza geopolítica e geoeconômica, dado que a região se converteu em uma área de disputa entre as duas grandes potências, após um “retorno” dos Estados Unidos, que atuam sob princípios inspirados na Doutrina Monroe que pareciam ter ficado no passado.

Durante as duas primeiras décadas do século XXI, a tensão sino-estadunidense parecia manter-se em um “estado latente”. Na terceira, o enfrentamento pelo domínio tecnológico e dos recursos nas cadeias de suprimento torna-se explícito e gera confrontos diretos. Nesse contexto, o exercício do soft power chinês na região vai se transformando, adaptando-se a novas condições e desafios.

De fato, durante cada um desses períodos (2008, 2016 e 2025), a China publicou um livro branco sobre sua política para a América Latina e o Caribe, o que permite compreender como o país percebe a região.

O primeiro livro branco foi publicado em pleno auge do chamado “superciclo das commodities”, durante a expansão de sua relação comercial com a região. No documento, foi esboçada a possibilidade de consolidar o vínculo com base na complementaridade das economias e até mesmo no interesse da China pela “riqueza natural” latino-americana. Naquele momento, os fluxos de IED e financeiros eram modestos e só passaram a ser relevantes a partir de 2010. Em uma primeira etapa, o IED concentrou-se em poucos países e no setor de hidrocarbonetos, com presença secundária da mineração e de algumas atividades de apoio financeiro e infraestrutura ferroviária.

O primeiro quinquênio da segunda década do século XXI mostrou um importante crescimento dos fluxos de IED e financeiros destinados à infraestrutura e a projetos extrativos, juntamente com vínculos diplomáticos muito mais densos. Como destacam Eduardo Oviedo e Rubén Laufer, muitos laços bilaterais evoluíram de uma “relação de parceria estratégica” para uma “relação de parceria estratégica integral”.

Em julho de 2014, durante a Cúpula dos Brics (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), o presidente Xi Jinping anunciou o lançamento do Primeiro Plano de Ação Quinquenal para a América Latina 2015-2019, denominado “1+3+6”: um plano, três motores (comércio, investimento e finanças) e seis áreas (energia e recursos naturais, infraestrutura, agricultura, manufaturas, inovação científica e tecnológica, e tecnologia da informação).

Nesse contexto, em janeiro de 2015 foi realizada a Primeira Reunião do Fórum China-Celac em Beijing. Na interpretação do Conselho Argentino para as Relações Internacionais (CARI), a China hierarquiza seus vínculos com a América Latina por meio de associações estratégicas e integrais, que refletem a expansão sustentada de sua relação com a região.

Em meados da década de 2010, a China já não se consolidava apenas como uma grande potência nas esferas comercial, financeira e produtiva — reduzindo também as diferenças de influência em fóruns internacionais e de poderio bélico em relação aos Estados Unidos —, mas também disputava a primazia tecnológica nos campos da inteligência artificial e da energia.

Com base em uma narrativa particular sobre seu papel global, a China apresenta sua política internacional apoiando-se nos “Cinco princípios da coexistência pacífica”: respeito mútuo à integridade territorial e à soberania, não agressão, não ingerência em assuntos internos, igualdade e benefício mútuo, e coexistência pacífica.

No final da década, incorporou também os princípios de uma “Comunidade de destino compartilhado para a humanidade”, em consonância com o pensamento de Xi Jinping. A partir dessa perspectiva, a China reinventa os tradicionais vínculos diplomáticos bilaterais entre potências e países do Sul Global, assim como entre potências e blocos regionais. Apresenta esse processo como uma forma de exercício de poder brando (soft power), em contraste com o imperialismo europeu do século XIX e o intervencionismo militar estadunidense durante o século XX.

O especialista em relações internacionais Javier Vadell sustenta que, por meio de um conjunto de instrumentos associados ao poder brando — como os vínculos bilaterais com os diferentes países da América Latina, o Fórum China-Celac e a extensão da Iniciativa do Cinturão e Rota à região —, a China realiza dois movimentos simultâneos: por um lado, disputa a primazia hegemônica dentro das regras da governança global e, por outro, molda gradualmente novas normas ou até mesmo um modelo de hegemonia alternativa.

Sem ensaiar aqui uma taxonomia das interpretações sobre os vínculos entre China e América Latina, é relevante destacar que, nos últimos anos, proliferaram na academia e na política visões que exaltam as virtudes dessa relação e sua possível contribuição para o “desenvolvimento” dos países da região. Curiosamente, essas leituras partem de definições muito distintas do próprio conceito de “desenvolvimento”, mas convergem na ideia de que o caminho para alcançá-lo passa, de maneira quase inevitável, pelo aprofundamento dos vínculos sino-latino-americanos.

Entre essas posições podem ser encontradas diversas vertentes. Por um lado, a do analista argentino Jorge Castro, que destaca em suas colunas jornalísticas as oportunidades que a expansão dos negócios com a China oferece a determinadas frações empresariais de cada país.

Por outro, a de economistas vinculados à Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal) que, embora reconheçam um padrão comercial assimétrico em termos de valor agregado e os riscos de reprimarização do perfil exportador, pensam a relação com a China em termos de “oportunidades e desafios” e consideram a potência asiática o parceiro econômico mais dinâmico da região.

Também existem abordagens que, sem ignorar as assimetrias entre América Latina e China, veem nesse vínculo uma oportunidade para configurar projetos regionais com maiores graus de autonomia política frente às formas tradicionais de dominação imperial.

Nesse contexto, a socióloga argentina Maristella Svampa observava que governos regionais de diferentes orientações políticas e com propostas de modelos econômicos distintos entre si — incluindo governos de esquerda, “nacional-populares” e neoliberais de diferentes matizes — vêm promovendo, de forma simultânea, a expansão de diferentes tipos de modelos extrativistas em larga escala.

Esses modelos têm como consequência a estruturação de economias de enclave e o aprofundamento das desigualdades ecológico-distributivas e da conflitualidade ecoterritorial: esses seriam os contornos do “Consenso das Commodities”.

Como conceito em diálogo com essa perspectiva, propusemos a conceitualização dos vínculos sino-latino-americanos sob a categoria de “Consenso de Beijing”. Sob essa categoria, agrupamos as posições de governos de diferentes orientações ideológicas — como os já mencionados — que percebem a China como um parceiro comercial e político fundamental, entendido como determinante para o desenvolvimento econômico e social de seus países.

Em debate com algumas leituras provenientes das taxonomias das relações internacionais sobre os vínculos sino-latino-americanos, esse conceito não se concentra nos aspectos constitutivos das relações comerciais e dos fluxos de investimento — como as assimetrias em valor agregado, a concentração das exportações latino-americanas em poucos produtos primário-extrativos de preços voláteis, a reprimarização do perfil produtivo e a orientação do IED para atividades extrativas com importantes impactos socioambientais.

Em vez disso, busca colocar o foco na forma como se exerce uma relação assimétrica que, embora “branda” e pacífica, constitui um projeto de determinados setores que disputam o poder em cada país, em detrimento de amplos setores subalternos da população.

A categoria de “Consenso de Beijing” remete a uma forma sui generis, própria da China, de exercer vínculos bilaterais e relações com blocos de países. Suas características distinguem essas relações do imperialismo, sem mascarar, sob um discurso de suposta simetria, a possibilidade de que todas as classes e atores sociais “ganhem” dentro de um determinado padrão de vinculação (como postulam os “Cinco princípios da coexistência pacífica” ou a “Comunidade de destino compartilhado”).

Por meio dessa categoria, é possível visualizar que, embora a China não interfira nos assuntos de política interna dos países, ela vincula as negociações de investimento ao seu papel como financiadora na região ou utiliza de maneira coercitiva seu peso como destino das exportações de cada economia.

Da mesma forma, limita ou impede a transferência de tecnologia ou aplica cláusulas de cross-default de forma explícita ou tácita em negociações de contratos ou financiamentos realizados por entidades vinculadas ao Estado. Outro traço distintivo é a flexibilidade, entendida como a capacidade de adaptação para estabelecer vínculos bilaterais pragmáticos com países, independentemente de sua orientação política.

O conceito de “Consenso de Beijing” é outra maneira de denominar e analisar a forma como se exerce o chamado soft power na região. Ele não estabelece de maneira linear as mesmas características do exercício das assimetrias pelas potências ocidentais, mas também não reduz a unidade de análise da economia política internacional ao Estado-nação a ponto de negar as tensões entre classes sociais dentro de cada país. As potências sempre constroem consensos com atores sociais que detêm ou pretendem deter o poder, e isso ocorre em detrimento de outras classes sociais.

Assim, o conceito de “Consenso de Beijing” permite visualizar que, enquanto grandes projetos hidrelétricos, minerários e de hidrocarbonetos geram benefícios econômicos para um reduzido grupo empresarial local, para os grupos que veem seus direitos econômicos, sociais, culturais ou ambientais violados, esse exercício de poder não é tão brando. Destacam-se, em particular, os movimentos sociais e as comunidades indígenas prejudicados pelo uso da água em projetos minerários ou que sofrem impactos em sua saúde, assim como os deslocamentos populacionais implicados por essas atividades e por outros projetos de infraestrutura.

<><> Em direção a um maior pragmatismo

Em pleno auge do “Consenso de Beijing”, em meados da segunda década do século XXI, já havia se tornado evidente que o chamado superciclo das commodities havia se esgotado. Além de continuar sendo um mercado atraente para os produtos primário-extrativos da região, poderíamos dizer que a forma de exercício do poder brando na América Latina evolui e, consequentemente, o próprio conceito de “Consenso de Beijing” se transforma.

As relações comerciais continuam sendo extremamente dinâmicas e, de fato, a China consolida-se como um dos principais destinos das exportações e origens das importações de um número cada vez maior de países da região. No entanto, algo distintivo desse segundo quinquênio é a expansão e diversificação do IED e do financiamento de projetos.

Não se podem ignorar alguns elementos de contexto: a consolidação da liderança de Xi Jinping, que havia iniciado seu mandato em março de 2013; uma mudança de orientação política em vários países da região, com uma guinada ao neoliberalismo (com a chegada ao governo de Mauricio Macri na Argentina, em dezembro de 2015, e de Michel Temer no Brasil, após o processo de destituição de Dilma Rousseff); e o início do primeiro governo de Donald Trump, em janeiro de 2017, depois de um ano de 2016 cuja campanha eleitoral teve como eixo permanente as relações entre os Estados Unidos e a China.

Em um contexto de menor afinidade política entre vários países da região e a China, de tentativas de alinhamento com as potências ocidentais e de preços mais baixos das commodities, a relação torna-se mais pragmática. Os governos latino-americanos passam então a apresentar esses vínculos como “desideologizados”, e Beijing encontra uma forma de estabelecer relações funcionais para sua política internacional, para seu abastecimento interno de matérias-primas e para a expansão dos mercados de alguns de seus produtos nos países da região.

Já na mencionada Primeira Cúpula do Fórum China-Celac, em janeiro de 2015, Xi Jinping havia anunciado a meta de elevar o estoque de IED da China na região de 86 bilhões para 250 bilhões de dólares até 2025, além de implementar diversos fundos de financiamento para cooperação, infraestrutura e agricultura.

Em 2016, a China publicou seu segundo livro branco para a América Latina. Trata-se de um documento não apenas mais extenso, mas também com maior densidade política, que inclui mais dimensões para o vínculo com a região. Abrange aspectos sociais e culturais e dedica mais espaço tanto à ciência e tecnologia quanto às questões energéticas.

Após a publicação desse documento, acentua-se a diversificação do destino do IED e dos fluxos financeiros. Estes, antes concentrados quase exclusivamente nos hidrocarbonetos, expandem-se para outros tipos de energia (solar, eólica, hidrelétrica de grande escala e até mesmo anúncios de investimento no setor nuclear), bem como para obras de infraestrutura portuária, ferroviária e rodoviária (incluindo a conectividade bioceânica) e para alguns dos hoje chamados “minerais críticos para a transição energética”.

Como assinala Mariano Treacy, a China consolidou seu domínio tecnológico em cadeias produtivas vinculadas à transição energética. Isso explica seu interesse em investir “a montante” nas cadeias de suprimento ligadas a esses setores, de forma antecipada em relação a outras potências.

Em 2018, enquanto Trump já restringia suas importações globais, durante a Segunda Reunião Ministerial do Fórum China-Celac, Xi Jinping anunciava a inclusão da América Latina na Iniciativa do Cinturão e Rota.

Como explica Florencia Rubiolo, a China não obriga os países a aderirem à iniciativa para receber assistência financeira destinada à infraestrutura, o que expressa uma forma de exercício de poder brando ou de geração de consenso com os setores dominantes dos países da região. No entanto, os acordos são realizados bilateralmente com a China, de modo que a iniciativa não constitui um espaço multilateral nem simétrico.

A hostilidade de alguns países da região em relação à China não deveria nos levar a abandonar a categoria de “Consenso de Beijing”, mas apenas a avaliar a flexibilidade da potência asiática para continuar sustentando e reinventando vínculos bilaterais com os países latino-americanos, em um contexto de choque de narrativas no cenário global. Enquanto os Estados Unidos negam as mudanças climáticas, a China, apesar de suas contradições, tem desenvolvido um discurso em termos de “civilização ecológica”.

Os Estados Unidos são o país que corrói a legitimidade das instâncias de diplomacia multilateral, enquanto a China procura preservá-las. Ao mesmo tempo, os Estados Unidos deram um passo além em suas incursões bélicas em terceiros países e atacam militarmente a Venezuela e o Irã. Nesse contexto, enquanto a maior parte dos países da União Europeia cede diante da “irracionalidade” do presidente estadunidense, a China evita o confronto direto, mas não recua na disputa pela hegemonia global.

Na América Latina, Washington reforça suas aproximações e sua coerção sobre cada país da região. A China, por sua vez, parece aceitar abrir mão do dinamismo político que sua relação com a América Latina havia adquirido, mas não deixa de sustentar seus interesses (como os investimentos nos minerais críticos para a transição ecológica).

No final de 2025, a China publicou um terceiro livro branco para a América Latina. Este parece seguir, sem rodeios, na contramão da situação global. A China propõe a necessidade de construir seus vínculos com a região com base em quatro pilares: a Iniciativa para o Desenvolvimento Global (IDG), a Iniciativa para a Segurança Global (ISG), a Iniciativa para a Civilização Global (ICG) e a Iniciativa para a Governança Global (IGG). No livro, reivindica a ordem global multilateral e o compromisso com a resolução pacífica de conflitos, ao mesmo tempo que rejeita a guerra comercial e defende os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).

Em um contexto em que os Estados Unidos decidem atacar de maneira arbitrária terceiros países, a publicação desse novo livro branco chega em um momento-chave para a ordem internacional.

Como já afirmávamos em 2022, o desafio para os setores populares na América Latina é verificar se essas formas de poder brando realmente podem fazer com que os projetos de investimento — de capitais privados ou públicos, ou com financiamento chinês — gerem instâncias de participação e empoderamento cidadão, além de mais direitos coletivos para o conjunto da população.

Caso contrário, beneficiarão apenas grupos reduzidos pertencentes às elites locais, em uma América Latina onde avançam governos de ideologia neoliberal na economia e autoritários na política (como já ocorre em outros continentes). Depende, evidentemente, dos próprios setores populares a articulação da luta por direitos coletivos e sua transferência para as instâncias de negociação da política internacional.

 

Fonte: Por Ariel Slipak, da Nueva Sociedad