Palavra de Sá

Julio José Araujo Junior: A União e a segurança pública, com ou sem emenda constitucional

O debate sobre o papel da União na segurança pública tem crescido desde a apresentação, pelo governo federal, da PEC 18/2025. O alegado objetivo da PEC consistiu em atribuir mais protagonismo ao governo federal na matéria, mediante a constitucionalização do regramento contido na Lei 13.675/2018, que trata do Sistema Único de Segurança Pública (Susp).

A proposta foi aprovada na Câmara dos Deputados com alterações no texto original e, embora tenha reconhecido a importância da cooperação federativa e do papel da União, excluiu dispositivos que deixavam mais explícito o papel do ente federal.

É certo que o eventual reconhecimento constitucional expresso do papel da União deixaria bastante clara a necessidade de coordenação nas políticas públicas de segurança pública e afastaria qualquer ilação acerca de uma insustentável competência exclusiva dos estados na temática.

Contudo, independentemente do texto aprovado, este artigo busca demonstrar, por meio de uma interpretação constitucionalmente adequada da Lei 13.675/2018, que o papel central da União já é assegurado pela Constituição e pela legislação infraconstitucional, sem necessidade de emenda à Constituição.

Em complemento a artigo anterior, que enfatizava aspectos da segurança pública como direito fundamental, o objetivo agora é identificar o papel da União na concretização desse direito.

Na Assembleia Constituinte, a tutela militar no debate sobre segurança pública levou à manutenção da arquitetura institucional do período autoritário. O viés repressivo para o tratamento da segurança pública, com ênfase na atividade policial e na previsão de polícias militar e civil nos estados, fortaleceu as corporações policiais e os governadores nos processos deliberativos, que ganharam alto poder de veto sobre tentativas de mudança, e vulgarizou no debate público e no senso comum a narrativa de que o tema era de competência dos estados.

Esse processo gerou potencial inação da União e dos municípios – cuja atuação se limitaria a apoio em questões pontuais ou a gerir as suas próprias forças de segurança –, e tornou facultativa e altamente custosa – do ponto de vista político e material – a proatividade dos agentes públicos na formulação de políticas que se dedicassem a estratégias que se distanciassem da ênfase no policiamento ostensivo.

A suposta exclusividade dos estados não se justifica conceitualmente, tampouco tem respaldo na Constituição. É verdade que a carta não previu expressamente a competência legislativa ou material sobre segurança pública nos artigos 21 a 24, porém ela deixou bem claro no art. 144 que a segurança pública é um dever do Estado e responsabilidade de todos, repetindo um mantra adotado em outras políticas públicas.

Com a “responsabilidade de todos”, a carta estabelece, de forma atípica, a competência concorrente para legislar sobre a matéria e a competência comum para desempenhá-la materialmente, por meio de políticas públicas. Essa percepção é corroborada pelo art. 144, § 7º, que estipula a necessidade de lei específica para tratar da coordenação entre os entes.

Além disso, em outros temas de competência concorrente (art. 24, IX e XII), a Constituição também mencionou em artigos específicos o “dever do Estado”, como no caso da saúde (art. 196), educação (art. 205 e 208) e desporto (art. 217).

Na competência legislativa concorrente, a União pode definir normas gerais sobre a segurança pública e os Estados podem complementar as diretrizes fixadas pela União ou dispor de forma ampla sobre temas que ainda não estejam regulados pelo ente federal (art. 24, §§ 1º a 4º).

Após a Lei 13.675/2018, que regulamenta o § 7º do art. 144 e não foi contestada quanto à competência legislativa, o desenho concorrente das competências legislativas se tornou mais palpável, e o próprio STF vem apreciando discussões em torno da lei – como foi no caso das guardas municipais – sem contestação à competência legislativa. Além disso, em precedentes específicos, o tribunal já reconheceu a competência comum e concorrente na segurança pública.

Na ADI 6620, por exemplo, a ementa do acórdão assim estabelece:

“(…) 2. A eficiência na prestação da atividade de segurança pública é garantia essencial para a estabilidade democrática no País, devendo, portanto, caracterizar-se pela absoluta cooperação entre os entes federativos no direcionamento de suas atividades à efetividade do bem comum, eficácia e busca da qualidade em todo o território nacional. Para tanto, torna-se imprescindível interpretar o nosso federalismo a partir do fortalecimento das autonomias locais, permitindo o exercício efetivo e concreto de competências legislativas pelos Estados-Membros – sejam as comuns (CF, art. 144), remanescentes (CF, art. 25, § 1º) ou as concorrentes (CF, art. 24) – em legítima adequação às peculiaridades regionais”.

Em outros julgados, como na ADI 6621 e na ADI 5356, a competência concorrente para legislar em segurança pública também foi realçada, sem divergência entre os ministros.

A definição sobre parâmetros para o exercício da competência em segurança pública, porém, ainda não é uniforme. O tribunal não definiu, por exemplo, balizas para normas gerais em segurança pública e não indicou o alcance da competência dos Estados nessa matéria.

Considerando as premissas acima e o teor da Lei 13.675/2018, a pergunta a ser feita não é mais se a União ou município vão atuar, mas sim como vão exercer o seu respectivo papel.

A Lei 13.675/2018 não apenas formalizou a política nacional, como também desenhou as possibilidades de cooperação federativa. É verdade que o texto legal exala cautelas para não ser assertivo ou evitar conflitos de competência, esquivando-se de temas mais espinhosos e de determinações precisas, por isso apresenta uma proliferação de verbos genéricos (“incentivar”, “estimular”, “fomentar”, “fortalecer”, “propor”) que lhe renderam a crítica de ser uma mera “carta de intenções”.

Do ponto de vista jurídico, todavia, não existem palavras ao vento, de modo que o fato de o Susp ter sido criado por lei, e não por emenda constitucional, ou a forma como as atribuições foram descritas não representam obstáculos intransponíveis à construção de transformações jurídicas, institucionais e sociais.

Enquanto norma geral destinada a disciplinar a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, a lei tem respaldo constitucional e deve ser observada pelos demais entes federativos, sem se caracterizar como mero apelo político.

Além disso, apesar de algumas generalidades, a lei não abriu mão de um programa para a segurança pública, o qual indica prioridades e caminhos a serem seguidos, cabendo ao intérprete fazer a leitura constitucionalmente adequada, sobretudo à luz do direito fundamental à segurança pública.

A lei não deve ser lida, pois, sob uma lente que pensa apenas na organização das instituições, ou como um fim em si mesmo, que pense a segurança como prática policial. A lei estabelece, pois, as condições para uma política nacional que visa concretizar um direito fundamental.

Desde o art. 1º, a Lei 13.675/2018 não deixa dúvidas quanto à competência de todos os entes federativos na segurança pública. A começar pelo próprio art. 1º, que exige do Susp a atuação conjunta, coordenada, sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública e defesa social da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, todos em articulação com a sociedade.

O art. 2º, por seu turno, esclarece que a segurança pública é de responsabilidade de todos os entes federativos, no âmbito das competências e atribuições legais de cada um. Embora não exista hierarquia entre os entes, a liderança da União está em todo o texto, fruto de previsão expressa e do fato de ela ter mais condições de oferecer a visão sistêmica e panorâmica para organizar, aproximar e integrar os demais entes em favor de concepções comuns em seus territórios.

Por exemplo, o art. 3º é esclarecedor ao atribuir à União a competência para estabelecer a política nacional de segurança pública e defesa social (PNSPDS) e exigir que os demais entes observem, na elaboração de suas políticas, as diretrizes da política nacional. Note-se que a lei conferiu à União um papel de coordenação e referência na condução da política de segurança pública, o que se repete em outros dispositivos.

Assim, ao estabelecer como diretrizes da política nacional a atuação integrada entre os entes (art. 5º, IV) e a coordenação, cooperação e colaboração dos órgãos e instituições de segurança pública nas fases de planejamento, execução, monitoramento e avaliação das ações (art. 5º, V), a lei assinala que a União, no exercício da liderança que lhe incumbiu o art. 3º para elaborar a política nacional, estabelecerá a forma e o conteúdo dessas ações, observados os parâmetros legais e constitucionais. Dessa forma, a autonomia dos entes federativos é respeitada, porém a União goza de uma posição especial na gestão da política nacional e, por conseguinte, da política como um todo.

Da mesma forma, considerando que os objetivos da política direcionam a formulação do Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (art. 6º, parágrafo único), as medidas previstas na lei devem ser priorizadas pela União e adotadas com o fim de provocar o efeito indutor nos demais entes. A despeito da imprecisão dos verbos adotados, são enumeradas, nos incisos, as prioridades que a União, na qualidade de coordenadora da política, deve se ater para orientar a política e induzir as ações dos demais entes.

No campo das estratégias, o art. 7º indica que elas devem ser previstas na política nacional para viabilizar integração, coordenação e cooperação federativa (art. 7º). Note-se que a cooperação federativa é encarada de forma bem mais ampla e sistêmica, dentro de uma perspectiva totalizante da política nacional de segurança pública.

Essa definição na política nacional só pode caber à União, que é a responsável por sua elaboração, de modo que lhe compete a estruturação de todo o sistema de cooperação federativa para atender aos princípios, objetivos e diretrizes, o que se materializa no plano nacional de segurança pública.

O Susp é coordenado pelo ministro da Justiça e Segurança Pública (art. 10, § 1º), que tem a função de orientar e acompanhar as atividades dos órgãos integrados ao sistema (art. 13, caput). Cabe ao ministério estabelecer as metas de excelência para a prevenção e repressão das infrações penais e administrativas e à prevenção dos desastres, e os indicadores públicos deverão demonstrar de forma objetiva os resultados pretendidos (art. 11).

Os integrantes do Susp também deverão ter suas próprias metas (art. 25). O trabalho não se encerra com a definição de metas, uma vez que elas devem ser monitoradas e avaliadas, e nessa condução a política deve ser constantemente reexaminada quanto aos resultados.

A União é responsável também por coordenar as atividades de inteligência da segurança pública e defesa social integradas ao Sistema Brasileiro de Inteligência (art. 13, VII) e por desenvolver a doutrina de inteligência policial (art. 13, VIII). Ela deve ainda, por meio do Ministério da Justiça e Segurança Pública, elaborar os objetivos, ações estratégicas, metas, prioridades, indicadores e as formas de financiamento e gestão das políticas de segurança pública e defesa social (art. 22, § 4º).

Os entes federativos, com base no plano nacional, deverão elaborar e implantar os seus planos, sob pena de não poder receber recursos da União (art. 22, § 5º). Note-se que a lei determina um alinhamento entre as políticas, por meio da elaboração dos planos e observância compulsória das diretrizes federais. Trata-se de mais uma medida de indução que pode ser adotada para estimular a adesão à política nacional. A União deve organizar com os entes a avaliação anual sobre a implementação do plano (art. 23).

Em resumo, a Lei 13.675/2018 atribui, em consonância com a Constituição, um papel especial para a União na coordenação do Susp, o qual precisa ser preenchido com a implementação dos meios e instrumentos, maior monitoramento e avaliação do plano nacional. Quanto aos demais entes federativos, a sua vinculação aos preceitos legais decorre da própria Constituição (art. 144, § 7º), e os planos estaduais e municipais devem estar alinhados ao plano nacional e à política nacional.

A Lei 13.675/2018 escancara, portanto, as portas para a atuação da União e oferece maior equilíbrio entre os entes federativos. Não se trata da hipertrofia que se verifica em algumas políticas, mas de adequação do pacto federativo, em que o ente federal assume um papel de coordenação e promove a articulação interfederativa.

Nesse ponto, os verbos aparentemente suaves da lei podem e devem ser densificados para materializar os princípios, objetivos e diretrizes da política no plano nacional e na estruturação de seus órgãos. Existe, portanto, um caminho traçado para a proteção efetiva do direito fundamental à segurança pública. Com ou sem emenda constitucional.

•        Pagar bônus de performance a policiais reduziu crimes no Rio

O pagamento de bônus financeiros vinculados a performance na administração pública é uma prática testada e estudada na educação, mas poderia ser útil também para a segurança, principal preocupação dos brasileiros?

Um estudo publicado no início de março no Journal of Policy Analysis and Management, feito por cinco pesquisadores brasileiros, analisou uma política pública de segurança no estado do Rio de Janeiro de 2009 a 2015 que pagou bônus financeiros aos policiais militares e civis de áreas que cumprissem metas semestrais da redução de três crimes: mortes violentas, roubos de veículos e roubos de rua.

O valor pago era o mesmo para todos os policiais da respectiva Área Integrada de Segurança Pública (AISP), independente da patente, tempo no cargo ou se militar ou civil. O bônus semestral, que variou ao longo do programa, ficava entre 500 a 4 mil dólares – ou até R$ 13 mil época –, quando um policial militar em início de carreira ganhava cerca de mil dólares por mês.

"Era um dinheiro bem importante. Para um coronel, talvez menos do salário de um mês. Mas, para um policial militar, o salário de alguns meses", afirma à DW Sandro Cabral, professor titular de estratégia e gestão pública do Insper e autor principal da pesquisa.

As cerimônias de pagamento dos bônus também podiam contar com a presença de autoridades, como o governador, adicionando uma recompensa simbólica pelo cumprimento da meta.

A pesquisa concluiu que, quando a meta estabelecida para redução de crimes no semestre ainda era alcançável e, portanto, os policiais estavam motivados para tentar receber o bônus, havia uma queda no registro dos três crimes monitorados – da ordem de 6,9% de mortes violentas, 6,3% de roubos de veículos e 8,5% de roubos de rua, comparado com a média.

<><> A metodologia da pesquisa

Como todas as 39 AISP do Rio de Janeiro participavam do programa de pagamento por performance, não era possível para os pesquisadores comparar o efeito do bônus entre áreas inscritas e não inscritas.

Para contornar essa limitação, eles compararam a evolução dos índices de criminalidade entre áreas que, num dado mês, ainda tinham condições de receber o bônus semestral, e áreas que já haviam estourado a meta semestral e, portanto, não tinham mais chance de receber o pagamento extra.

Um exemplo hipotético: em uma AISP a meta para aquele semestre é ficar abaixo de seis mortes violentas. Nos dois primeiros meses, não há registro de morte violenta, e os policiais seguem elegíveis para o bônus e motivados para recebê-lo. No terceiro mês, há duas mortes violentas, e os policiais seguem elegíveis e motivados. No quarto mês, há dez mortes violentas. Ao longo dos dois meses seguintes, aqueles policiais não têm mais chance de cumprir a meta do semestre nem motivação extra para isso, e são incluídos no grupo dos não elegíveis.

"O que observamos é que, entre os elegíveis, enquanto eles tinham esperança de receber o bônus, eles intensificavam os esforços e tinham um melhor resultado na redução de crimes", afirma Cabral.

Também trabalharam na pesquisa Marcelo Marchesini da Costa, Sergio Firpo, Joana Monteiro e Leonardo T. Viotti.

<><> Menos crimes e mais integração

Os pesquisadores também identificaram, nas áreas elegíveis para o bônus, uma redução de crimes não incluídos nas metas do programa, como tentativa de homicídio e roubos de carga e de residência – um efeito indireto do maior esforço dos policiais.

Outro efeito – não medido estatisticamente, mas com evidências qualitativas – foi um maior alinhamento entre os policiais militares e civis das mesmas AISP. "Eles tinham grupo de WhatsApp conjunto, acompanhavam as metas, faziam ações conjuntas – o bônus obrigava eles a se falarem, porque todo mundo ganharia."

Uma dúvida que surgiu ao longo do trabalho era se os policiais que não estavam mais elegíveis ao bônus faziam corpo mole a ponto de provocar uma alta da criminalidade. Cabral afirma que o estudo não encontrou evidências nesse sentido.

Outra preocupação foi avaliar se os policiais poderiam estar ocultando ou registrando incorretamente a ocorrência de crimes, para ficar artificialmente abaixo da meta. Eles não encontraram evidências disso para roubos de veículos e mortes violentas, mas os números sugerem a possibilidade de alguma manipulação no registro de roubos de rua – essencialmente, roubo de celular – para enquadrá-los como furtos de rua.

No geral, Cabral considera que o programa foi bem desenhado, pois era vinculado a resultado, incluía separação por territórios, tinha metas estabelecidas e bem calculadas, era focado nos três crimes que mais respondem pela sensação de insegurança da população e era baseado em um sistema de informações confiável. No entanto, a oscilação do valor pago pelo bônus ao longo do tempo e sua insustentabilidade no longo prazo foram problemas cruciais.

Quando o programa foi criado, em 2009, o Rio de Janeiro vivia um período de euforia, com o alto crescimento do PIB dos anos finais do segundo governo Luiz Inácio Lula da Silva e a expectativa pela Copa do Mundo de 2014 e pelos Jogos Olímpicos de 2016. O governador era Sergio Cabral, hoje em prisão domiciliar e condenado por corrupção na Operação Lava Jato, e a Secretaria de Segurança Pública do Rio era comandada por José Beltrame. A pesquisa considera os dados até 2015 pois, no ano seguinte, o estado entrou em colapso financeiro e não podia mais pagar o bônus.

<><> Programas semelhantes em outros estados

O Rio de Janeiro não é a única unidade da federação a criar incentivos financeiros por alcance de resultados para policias. Um relatório de 2023 elaborado pelo Instituto Sou da Paz, que avaliou as polícias de gestão para resultados na segurança pública, aponta que outros três estados também adotavam isso: São Paulo, Pernambuco e Paraíba – com valores inferiores aos da experiência fluminense analisada na pesquisa.

A Bahia, estado com a polícia mais letal do país, também tem hoje um plano de metas vinculado ao pagamento de bônus para AISP que reduzem mortes violentas.

Carolina Ricardo, diretora-executiva do Instituto Sou da Paz, afirma à DW que a pesquisa publicada no início do mês constituiu um trabalho "muito importante" para a análise do impacto de incentivos financeiros na gestão da segurança pública do Rio, e que bônus desse tipo têm um "efeito comunicativo" e operam como "fator de engajamento".

Mas ela salienta o risco de os policiais reclassificarem o registro de crimes e a necessidade desses programas serem sustentáveis e compatíveis com o Orçamento dos estados. "O Rio não tinha estrutura e o programa acabou se desmontando", diz.

Para os gestores públicos interessados em aplicar programas de resultados na segurança pública, Ricardo diz haver outras alternativas de gestão, como prestação de contas, acompanhamento integrado de metas e incentivos não financeiros – a possibilidade de estar próximo do governador em eventos, ganhar pontos para promoção na carreira ou ter o desempenho de sua AISP reconhecida publicamente. "Não nos opomos ao pagamento de bônus, mas achamos que eles devem ser pensados com cuidado", ressalta.

Cabral, autor da pesquisa, pontua que há "vários desafios" para melhorar a eficiência dos órgãos de segurança pública, como ter menos policiais em funções administrativas e mais agentes na rua. Mas, se houver uma verba sobrando no caixa do governador, ele sem hesitar a destinaria a pagamentos atrelado ao desempenho, ao invés de dar aumentos lineares à categoria. "Assim você recompensa o esforço – e pode ser uma forma de provocar o alinhamento entre a Polícia Militar e a Polícia Civil."

 

Fonte: Jota/DW Brasil