Palavra de Sá

James Görgen: O dia em que o Brasil ousou encarar o Google

Escrevi recentemente neste espaço, que o monopólio do século XXI não se distingue dos que o precederam pelo tamanho nem pela brutalidade — ambos já foram vistos antes. Distingue-se pela natureza do que controla e, mais do que isso, pela forma como essa natureza torna a apropriação invisível. A decisão unânime do Tribunal do Cade dá uma dimensão institucional concreta a esse diagnóstico porque, ao determinar a abertura de processo administrativo contra o Google, o órgão brasileiro de defesa da concorrência reconheceu exatamente o mecanismo que identifico como traço definidor do monopólio total das big techs. Trata-se da construção simultânea da infraestrutura material sobre a qual a sociedade opera e dos fluxos de informação e cognição que circulam por ela, convertidos numa máquina única em que cada camada alimenta e fortalece a outra em tempo real. A diferença é que, no caso do jornalismo, esse mecanismo opera sobre um bem que não é qualquer insumo econômico — é a matéria-prima da deliberação democrática.

O caso do Google, provocado por um ofício das Organizações Globo e iniciado em 2019. Ganhou contornos especialmente reveladores quando foram criados, na ferramenta de buscas na internet mais difundida no Ocidente, os AI Overviews (AIO), que sintetizam as notícias de vários veículos de comunicação e as apresentam como produto autônomo da busca. Entre todas as atividades econômicas atingidas pela lógica monopolista das grandes plataformas digitais, o jornalismo profissional ocupa posição singular. É, ao mesmo tempo, uma das principais fontes de insumo informacional que tornam o Google valioso — sem conteúdo verificado e atualizado, o buscador perde qualidade, autoridade e capacidade de reter usuários — e um dos setores mais duramente penalizados pela forma como esse valor é capturado e redistribuído. Os veículos produzem. A plataforma indexa, sintetiza, exibe e monetiza. Os custos ficam com um lado. O valor, em parcela crescente, é apropriado pelo outro. A decisão do Cade, ao determinar a investigação formal desse arranjo, transforma em processo o que era diagnóstico — e o que era debate torna-se uma disputa institucional concreta.

Há anos essa assimetria vem sendo tratada como consequência natural da transição digital, irredutível a categorias jurídicas precisas. A chegada do AIO ao Brasil, em agosto de 2024, tornou o problema incontornável. Ao integrar ao topo da página de resultados uma resposta sintética gerada por inteligência artificial a partir do conteúdo de múltiplas fontes jornalísticas — dispensando, em proporção crescente, o clique no site de origem —, o Google deu um salto qualitativo na lógica de apropriação que já operava nos snippets tradicionais. A plataforma passou a converter o conteúdo editorial de terceiros em produto próprio, com finalidade econômica autônoma e nova capacidade de retenção de atenção, sem consentimento efetivo dos publishers e sem remuneração correspondente.

A pergunta que se impõe é a que formulo diante do diagnóstico da era do monopólio total. Quais instrumentos regulatórios são capazes de responder a uma forma de poder que atravessa simultaneamente camadas econômicas, epistêmicas e políticas? O paradigma antitruste dominante desde os anos 1980, nascido na Escola de Chicago, define poder de monopólio pelo aumento de preços ao consumidor final — e o Google é gratuito. Os remédios estruturais clássicos, como o desmembramento, que funcionou com a Standard Oil e a AT&T, pressupõem camadas fisicamente separáveis — e o buscador, o sistema de anúncios, o Discover, o AIO e os dados comportamentais são, na prática, uma única engenharia. A regulação jurisdicional clássica encontra nos ecossistemas digitais uma capacidade de arbitragem global que nenhum monopólio anterior possuiu.

Ao analisar o voto do conselheiro — que, como demonstrou o julgamento desta quinta-feira, terminou por convencer por unanimidade o Tribunal, inclusive o relator original —, meu artigo argumenta que a insuficiência dos instrumentos tradicionais não equivale à ausência de resposta institucional possível — e é aqui que o caso Google/jornalismo brasileiro oferece uma entrada analítica privilegiada. O direito antitruste, especialmente em sua dimensão de controle do abuso de posição dominante, oferece — quando aplicado a partir de uma teoria do dano adequada à natureza ecossistêmica das plataformas digitais — uma via de intervenção que não exige a invenção de novas categorias jurídicas, mas sim a leitura renovada das categorias abertas já disponíveis à luz das assimetrias concretas do caso.

É precisamente essa leitura que o voto-vista do conselheiro Diogo Thomson de Andrade — aprovado por unanimidade pelo Tribunal do Cade nesta quinta-feira — oferece ao debate brasileiro. Mais do que uma decisão sobre snippets e algoritmos, o voto constitui, como se verá, um exercício institucional raro porque se dedica a nomear, com rigor jurídico e econômico, o mecanismo pelo qual o monopólio do século XXI se apropria do valor produzido por quem dele depende para existir — e de apontar, dentro dos limites do direito concorrencial vigente, o que pode ser feito a respeito.

<><> O voto

Em voto proferido no âmbito do Inquérito Administrativo nº 08700.003498/2019-03, o conselheiro Thomson de Andrade, do Tribunal do Cade, divergiu do posicionamento pelo arquivamento do feito e propôs o retorno dos autos à Superintendência Geral para a devida instauração do Processo Administrativo contra o Google por suposto abuso exploratório de posição dominante no mercado de buscas online. O voto não é, todavia, apenas uma peça processual. É também um diagnóstico econômico e constitucional da relação entre plataformas dominantes e o ecossistema jornalístico do Brasil, e oferece arcabouço analítico diretamente relevante para a questão que este artigo procura responder: em que medida o direito antitruste pode funcionar como instrumento de contenção do poder monopolista das big techs quando esse poder se exerce precisamente sobre a produção e circulação de informação?

<><> Embasamento teórico: jornalismo como bem público e a reconfiguração pela IA

O ponto de partida teórico do voto é a afirmação de que o jornalismo não pode ser tratado, para fins concorrenciais, como conteúdo informacional indiferenciado. Apoiando-se em literatura econômica sobre bens públicos e bens meritórios, o conselheiro sustenta que a atividade jornalística produz externalidades positivas difusas — como redução de assimetrias de informação, fiscalização de poderes públicos e fortalecimento das condições de deliberação democrática — cujo valor social excede, de forma recorrente, a parcela que os veículos conseguem internalizar em receitas de circulação, publicidade ou assinatura. Há, portanto, um descompasso estrutural entre o valor social produzido e a remuneração privada apropriável, agravado pela plataformização do consumo de notícias, que deslocou para os intermediários digitais parcela crescente do valor econômico antes retido pelos próprios produtores de conteúdo.

Esse diagnóstico ecoa, em linguagem jurídica e econômica, o argumento que desenvolvo ao tratar da superestrutura algorítmica das big techs. A camada que hierarquiza a realidade não é neutra — é editorial no sentido mais profundo do termo, mas sem as responsabilidades que o jornalismo assumiu ao longo de séculos. O voto vai além e ancora esse ponto no art. 220, §5º, da Constituição Federal, que veda a formação de monopólios e oligopólios nos meios de comunicação social, propondo uma leitura expansiva do dispositivo que o estende aos meios digitais. Trata-se de fundamento constitucional que legitima a atuação da autoridade antitruste mesmo em situações nas quais os instrumentos tradicionais do direito concorrencial se mostrem insuficientes para capturar toda a dimensão do problema.

A segunda premissa teórica do voto diz respeito ao papel da inteligência artificial generativa, que não representa refinamento incremental, mas reconfiguração mais ampla da forma pela qual informações são coletadas, processadas e devolvidas ao usuário. O conselheiro alerta para o risco de que, à medida que a IA multiplica conteúdos sintéticos e reprocessados, cresça o valor relativo das bases informacionais originárias, verificadas e produzidas por agentes que suportam custos reais de apuração e responsabilidade editorial. É exatamente a lógica que descrevo no meu artigo anterior ao caracterizar a flywheel dos monopólios digitais. Cada dado extraído do comportamento dos usuários fortalece a infraestrutura tecnológica, que atrai mais usuários, que geram mais dados — e agora, mais conteúdo jornalístico capturado para treinar e alimentar sistemas de IA que competem com as próprias fontes que os sustentam.

<><> Dependência estrutural dos publishers

Thomson de Andrade delimita com precisão o objeto da investigação. Em sua manifestação originária, a conduta consiste na coleta automatizada de conteúdos jornalísticos disponíveis na web, seguida de sua reprodução parcial — por meio de títulos, trechos de texto, imagens e metadados (os resumos, ou “snippets” que aparecem abaixo de cada link) — diretamente na página de resultados do buscador, em formatos que, em diversos casos, mostram-se suficientes para satisfazer a necessidade informacional do usuário, reduzindo a probabilidade do clique no link do publisher. Como consequência direta desse arranjo, o Google enriquece sua página de resultados, melhora a experiência do usuário dentro de seu ambiente e amplia o valor comercial de sua infraestrutura de busca e publicidade, enquanto o publisher continua arcando com todos os custos de apuração, redação, edição, verificação e responsabilidade editorial.

O lançamento do AIO no Brasil, em agosto de 2024, introduziu elementos adicionais de relevo. O Conselheiro recusa a qualificação dos AIOs como conduta inteiramente distinta daquela originalmente investigada. Ele argumenta que trata-se, a seu ver, de uma evolução tecnológica e funcional da mesma lógica de apropriação subjacente aos snippets, com ampliação do grau de incorporação do conteúdo de terceiros ao produto da plataforma. Se antes a utilização do conteúdo se materializava por meio de excertos pontuais vinculados a uma única matéria, agora acrescenta-se uma camada generativa apta a reorganizar, sintetizar e recombinar o conteúdo capturado, apresentando-o ao usuário como resposta autônoma do Google — exibida no ponto mais valioso da tela — reduzindo a necessidade do clique e ampliando os usos econômicos do mesmo insumo. Permanecem os mesmos agentes afetados, o mesmo protocolo de alcance e obtenção dos dados e, sobretudo, o mesmo racional econômico de apropriação e utilização de conteúdo produzido por terceiros em benefício da plataforma.

Fundamental para a análise é a demonstração da dependência estrutural dos publishers em relação ao Google. O Conselheiro recusa a necessidade de uma delimitação formal e exaustiva do mercado relevante, priorizando a verificação de que, qualquer que seja o recorte adotado, os publishers operam em relação de dependência estrutural perante o Google para fins de descoberta, distribuição, monetização e gestão do próprio risco econômico. A existência formal de mecanismos de opt-out não neutraliza esse diagnóstico pois a retirada do consentimento equivale, na prática, à deterioração relevante do modelo de negócio, fazendo com que a escolha deixe de ser economicamente livre. O voto refuta ainda o argumento defensivo de que o crescimento do consumo de notícias em redes sociais afastaria a dependência, pois motores de busca e redes sociais diferem estruturalmente em seus usos. Nas buscas, sustenta o voto, o usuário formula consulta com intenção ativa e gera tráfego de maior qualidade e conversão; nas redes sociais, o consumo é frequentemente incidental e de menor conversão monetizável.

<><> Abuso exploratório e o teste em cinco etapas

A análise concorrencial do conselheiro concentra-se na teoria do abuso exploratório de posição dominante, categoria que ele considera ter sido insuficientemente examinada nas notas técnicas precedentes que recomendaram o arquivamento. O fundamento jurídico está no art. 36 da Lei nº 12.529/2011, cuja tipificação aberta — orientada por efeitos e não por tipos fechados — é suficientemente ampla para enquadrar práticas exploratórias mesmo sem jurisprudência brasileira consolidada sobre o tema. A teoria do dano proposta combina a noção de carona forçada (forced free-riding) com uma leitura ecossistêmica da conduta. Nela, o conteúdo jornalístico não alimenta uma única funcionalidade, mas todo o ecossistema Google — melhora a SERP, reforça a atratividade do Search, gera inventário publicitário, oferece dados comportamentais e, nos AIOs, serve de insumo para treinamento, grounding e respostas generativas. Quando a mesma empresa define quanto conteúdo de terceiros utilizará, em qual formato o exibirá, quanto do clique reterá para si e qual será a contrapartida residual entregue ao publisher, a suposta “remuneração implícita” via tráfego deixa de operar como preço de mercado e passa a funcionar como retorno administrado unilateralmente pela dominante em benefício próprio.

Para operacionalizar essa teoria do dano, Thomson de Andrade propõe um teste em cinco etapas, sintetizando alguns modelos desenvolvidos por pesquisadores estrangeiros.

A lógica de aplicação do teste é encadeada. A dependência estrutural ilumina a natureza da condição imposta; a natureza da condição imposta esclarece a injustiça material; e a injustiça material ajuda a revelar por que o dano é apreciável em razão da dominância. A quinta etapa funciona como filtro contra o excesso de intervenção, preservando espaço para inovações genuínas, desde que perseguidas por meios proporcionais. Ao final, o conselheiro conclui que a conduta revela densidade fática e jurídica suficiente para justificar a instauração de processo administrativo, não por juízo condenatório antecipado, mas pelo reconhecimento de que o material probatório reunido indica a presença dos elementos constitutivos do abuso exploratório em grau que demanda instrução em contraditório.

<><> Participação inovadora

É importante destacar também uma inovação no processo de formulação do conselheiro. Pela primeira vez na sua história, o Cade abriu as portas para ouvir diretamente a sociedade civil e empresas na elaboração de um voto-vista, marcando um ineditismo na condução de processos antitruste no Brasil. Neste caso emblemático, o relator ouviu 21 entidades além da Google. Foram cinco associações (e uma federação) de jornalistas, cinco veículos de comunicação e dez organizações da sociedade civil. Essa iniciativa inédita não só democratiza o debate regulatório, mas também enriquece a análise com perspectivas plurais, sinalizando uma evolução rumo a decisões mais transparentes e inclusivas no ecossistema digital.

<><> Saídas Possíveis: O Antitruste como Primeiro Passo de uma Arquitetura Regulatória

O voto do Conselheiro Thomson de Andrade e o diagnóstico que proponho sobre o monopólio total das big techs convergem num ponto essencial. O da inadequação dos instrumentos regulatórios existentes como um convite à reinvenção das categorias disponíveis e não um argumento para a inação. A diferença entre as duas abordagens é, em larga medida, de escopo e de horizonte temporal. O voto opera dentro dos limites do direito concorrencial vigente e encontra nele, com notável criatividade analítica, uma via de intervenção imediata e juridicamente sustentável. O que proponho é mais ambicioso e, admitidamente, mais improvável no curto prazo. Trata-se de uma arquitetura regulatória inteiramente nova, capaz de tratar as big techs pelo que de fato são — infraestrutura pública capturada por capital privado —, e não como participantes de um mercado como qualquer outro.

Essas duas perspectivas, porém, não se excluem. Elas se articulam em sequência, e é essa articulação que importa para pensar saídas concretas para o predomínio do Google sobre o ecossistema jornalístico brasileiro. No plano imediato e dentro do quadro jurídico atual, o voto aponta três frentes de atuação que decorrem diretamente da teoria do dano construída. A primeira é a abertura efetiva e granular das condições de opt-out — não como mecanismo formal que já existe no papel, mas como escolha economicamente real que o publisher possa exercer sem que isso equivalha a um banimento prático do mercado digital. Isso significa separar funcionalmente indexação, snippets, treinamento de IA e geração de respostas nos AIOs, permitindo que o veículo decida, para cada uso, se consente ou recusa, sem penalização no ranqueamento. É o remédio mais diretamente conectado ao núcleo coercitivo da conduta identificada porque desfaz a amarração pela qual a permanência no índice de busca se converte em preço de entrada para usos adicionais e mais lucrativos do conteúdo. A segunda frente é a transparência algorítmica mínima sobre os impactos das mudanças de design e ranqueamento sobre o tráfego dos publishers — com métricas auditáveis que permitam ao mercado e à autoridade concorrencial verificar, em tempo razoável, quando alterações unilaterais do Google produzem deterioração mensurável na posição econômica dos veículos. A terceira frente, mais estrutural, é a exigência de neutralidade de ranqueamento entre a opção de consentir e a de recusar o uso do conteúdo para fins de IA — assegurando que o opt-out não produza, direta ou indiretamente, rebaixamento na visibilidade orgânica do publisher.

Essas três medidas não resolvem o problema em sua integralidade — o próprio Conselheiro reconhece esse limite ao examinar a crítica de Cohen & Davies (2026) ao opt-out como solução exaustiva. Elas atacam a dimensão coercitiva da conduta sem reconstituir, por si só, o fluxo de receitas e de atribuição que os AIOs progressivamente subtraem dos publishers. Para esse segundo problema, o voto sinaliza que a resposta extrapolaria a competência ordinária do Cade e demandaria resposta legislativa própria — seja por meio de mecanismos de remuneração negociada, como os adotados na Austrália, na França e na África do Sul, seja por meio de fundos setoriais financiados por contribuições das plataformas sobre o faturamento gerado a partir do conteúdo jornalístico.

É nesse ponto que o diagnóstico que desenvolvo sobre o monopólio total e os instrumentos que proponho como saída possível se tornam diretamente relevantes. Argumento que o modelo regulatório adequado precisa abandonar três premissas que até agora têm travado o debate. “O problema é de mercado”, “a separação estrutural resolve” e “liberdade de expressão e regulação de plataformas são incompatíveis”. No lugar dessas premissas, meu artigo original propõe três pilares: um regime de utilidade pública para infraestrutura digital essencial, com acesso mandatório e proibição de uso cruzado de dados entre a infraestrutura e os serviços que a empresa presta sobre ela; a separação funcional entre distribuição e amplificação, tratando qualquer sistema de recomendação algorítmica como atividade editorial regulada, sujeita a auditoria e transparência de critérios; e um organismo regulador supranacional com mandato específico para o poder epistêmico das plataformas.

O voto do conselheiro Thomson de Andrade não chega a esse terceiro pilar — nem seria razoável esperar que chegasse, dado o espaço institucional em que opera. Mas avança decisivamente sobre os dois primeiros ao demonstrar, dentro do quadro do direito concorrencial brasileiro, que a superestrutura algorítmica não é um espaço neutro de expressão, mas uma decisão editorial da empresa — decisão que, quando praticada por agente dominante em condições de dependência estrutural dos fornecedores de insumo, pode e deve ser submetida ao controle da autoridade antitruste. É o mesmo argumento que formulei ao observar que regular a amplificação algorítmica não é censurar a fala: é exigir transparência e responsabilidade sobre uma decisão editorial privada que afeta bilhões de pessoas. O voto traduz essa intuição para a linguagem técnica do abuso exploratório e, ao fazê-lo, abre um caminho institucional concreto onde antes só havia diagnóstico.

O obstáculo real, como sustento, não é técnico nem jurídico. É político. Qualquer arquitetura regulatória mais abrangente exigiria que os Estados Unidos — onde a maior parte das big techs têm sede, capital e influência política concentrados — sejam compelidos a abrir mão da vantagem geopolítica que o domínio dessas empresas representa. A janela está se fechando pois cada ano sem regulação estrutural é mais um ano de flywheel girando, mais dados acumulados, mais infraestrutura consolidada, mais dependência instalada. O caso brasileiro, visto por esse ângulo, não é apenas um episódio da regulação antitruste nacional. É um microcosmo do problema maior trazido pela velocidade com que o poder monopolista do século XXI se consolida, sendo superior à velocidade com que as democracias conseguem nomear e conter o que está acontecendo. O voto do conselheiro do Cade é, nesse sentido, um ato de nomeação. E nomeações, na história das regulações, costumam preceder as transformações. O primeiro passo foi dado.

 

Fonte: Outras Palavras