Palavra de Sá

O curioso socialdesenvolvimentismo do PT

Não é possível criticar a “conciliação” como método dos governos liderados pelo PT sem reconhecer que a conciliação não envolve apenas cooptar políticos clientelistas para que apoiem a agenda ideológica imaculada do governo – presumidamente, algum tipo de desenvolvimentismo. A conciliação sempre envolveu concessão ao neoliberalismo e aos interesses por ele legitimados, contendo e “contaminando” desde dentro a agenda ideológica do PT – o socialdesenvolvimentismo – quanto se converte concretamente em políticas dos governos liderados pelo PT. O principal árbitro dessa contenção neoliberal do socialdesenvolvimentismo, e da síntese complexa e cambiante resultante, foi o próprio presidente Lula, como veremos.

Essa operação arbitral sempre envolveu autonomia relativa do Estado – que é um composição complexa de aparelhos contraditórios que não é dirigida harmonicamente, nos mínimos detalhes, desde a cúpula do Executivo – para organizar interesses societais através de políticas públicas. Tal organização não se limita a reagir pontualmente a demandas particularistas (frequentemente contraditórias) dos interesses coletivos e individuais que recebe: a política econômica e social do Estado, em cada governo, também executa decisões que não atendem a demandas específicas vindas de fora, pois tem autonomia relativa para impor, induzir e vetar comportamentos privados, muitas vezes os liderando e coordenando para ações coletivas que vão além dos que os atores privados estavam dispostos a fazer sem a ação estatal.

Dada a importância da autonomia relativa do Estado, não devemos analisar a reprodução de um modelo capitalista, muito menos um modelo neoliberal dependente, sem abordar o estatuto das ideologias que orientam os condutores das políticas de Estado nem as expressões concretas dessas ideologias. Em particular, tampouco devemos falar de neoliberalismos e desenvolvimentismos sem definir minimamente seu significado. Curiosamente, os governos liderados pelo PT são caracterizados por muitos interpretes com diversas matizes de liberalismo e desenvolvimentismo sem que deem a devida atenção à ideologia e à complexidade de suas expressões práticas concretas, como se as decisões dos governos se limitassem a atender demandas economicistas externas.

Sejamos breves: os liberalismos econômicos afirmam o primado do indivíduo na alocação “livre” do trabalho e da riqueza social através de relações de mercado que devem ser minimamente distorcidas pelo Estado que deve protegê-las (Bastos & Belluzzo, 2020). No capitalismo legitimado pelo liberalismo, contudo, os indivíduos só chegam a ser iguais perante a lei. Como o conjunto de cidadãos é dividido em classes sociais, a liberdade do proprietário do capital é mais substantiva e menos formal do que a do trabalhador despossuído, tanto na esfera privada quanto na esfera pública: “na esfera privada, o proletário não tem opção real ao aluguel de sua força de trabalho em troca de um salário, submetendo-se à vontade do contratante abastado. Na esfera pública, dinheiro compra influência política e, no passado, até o direito ao voto” (idem, p. 20).

No século XIX, o liberalismo econômico inspirou e legitimou o capitalismo de “livre” mercado e, no século XX, a sua radicalização neoliberal, que universaliza a concorrência como princípio de organização social. Contra o liberalismo, porém, duas grandes tradições legitimaram práticas de resistência e de transformação do capitalismo por meio do próprio Estado capitalista — e é delas que o socialdesenvolvimentismo herda parte de seu repertório. A primeira é o nacionalismo econômico, e a segunda é o reformismo social-democrata (Bastos & Belluzzo, 2020). O nacionalismo representa uma evolução do mercantilismo do Antigo Regime e foi teorizado por Alexander Hamilton e Friedrich List. A rigor, ele já embutia uma ideia vulgar de subdesenvolvimento: na descrição dos estágios pelos quais passariam os países, List sustentava que cada estágio requeria uma política distinta — proteção ou liberalização do mercado nacional —, pois o país não houvesse alcançado o estágio já atingido pela Inglaterra não poderia competiria em pé de igualdade (em situação de livre comércio) sem interromper o próprio desenvolvimento.

O desenvolvimentismo do século XX, contudo, vai além do nacionalismo protecionista do século XIX. Emerge depois do capitalismo monopolista, quando a escala das empresas dos ramos líderes nos países desenvolvidos aumentava drasticamente ao mesmo tempo em que o número de empresas concorrentes diminuía – produzindo uma situação de concorrência oligopolística mais do que propriamente monopólios. O montante mínimo de capital investido para entrada no ramo oligopólico também se elevou significativamente, exigindo novas formas de centralização financeira em articulação das empresas com bancos e o mercado de capitais. As tecnologias, por sua vez, tornaram-se muito mais complexas e menos acessíveis à medida que os departamentos de pesquisa e desenvolvimento (P&D) das empresas se articulavam a sistemas nacionais de ciência e tecnologia, sistemas educacionais para formar trabalhadores mais qualificados e escritórios de oferta de patentes monopólicas para as empresas inovadoras nas novas tecnologias da Segunda Revolução Industrial (química, petróleo, combustão interna, eletricidade, siderurgia avançada, automobilística, máquinas elétricas etc). O ramo de bens de produção, em particular, se diferenciava horizontalmente do ramo de bens de consumo, que por sua vez se dividia em sub-ramos de bens de consumo duráveis e não-duráveis. No ramo de bens de produção, o sub-ramo de bens de capital se diferenciava do sub-ramo de insumos intermediários. Essas transformações estruturais do capitalismo aumentaram tanto a intensidade de capital, escala e complexidade dos empreendimentos individuais quanto a interdependência entre os mercados. Assim, a industrialização não pode ser liderada mais pela indústria leve de bens de consumo, mas passa a significar internalizar um parque industrial da indústria pesada e avançar em direção ao ramo de bens de produção e, em particular, bens de capital muito mais do que aos ramos de bens de consumo. Na posse de capacitações financeiras e tecnológicas monopolizadas, as empresas oligopolistas passam a exportar capitais e dividir o mercado mundial com o apoio de seus Estados nacionais na primeira época da concorrência imperialista moderna, concluída com o desastre de duas Guerras Mundiais e a emergência da superpotência dos EUA no chamado bloco Ocidental na Guerra Fria.

Nesse mundo novo, a superação do subdesenvolvimento passa a exigir uma coordenação estatal que não se resume a alterar preços relativos pela proteção comercial, para que os sinais de mercado orientem as decisões empresariais protegidas de importações concorrentes como queria o velho nacionalismo econômico. O Estado precisa fornecer um novo mecanismo de coordenação, que substitui — e não apenas inflete — o preço de mercado: a coordenação direta de decisões de investimento (estatais, nacionais e estrangeiras) cuja interdependência, escalas, requisitos tecnológicos e montante de capital inicial, próprios da concorrência oligopolista posterior à conclusão da Segunda Revolução Industrial, tornam indispensável o plano nacional de desenvolvimento. Enquanto o nacionalismo gravitava em torno da proteção comercial, o desenvolvimentismo implica uma ação estatal muito mais invasiva sobre o investimento, generalizada a partir do exemplo da experiência soviética e das economias de guerra das duas guerras mundiais. No caso brasileiro, Fonseca (2004) mostra como o embrião do desenvolvimentismo nasce quando o velho nacionalismo se associa ao positivismo e ao papelismo em uma nova forma de intervenção estatal direta que visa transformar a estrutura produtiva do Rio Grande do Sul rumo à indústria e à diversificação agropecuária. No Brasil, o desenvolvimentismo precisa dar um salto de estrutura produtiva e autonomia nacional a um patamar superior ao do nacionalismo do século XIX, requerendo não qualquer expansão industrial integrada aos complexos primário-exportadores regionais e sim a industrialização pesada que transforma a estrutura produtiva arcaica — fonte de vulnerabilidade externa e de estrangulamento de balanço de pagamentos sobre o crescimento (Bastos, 2008).

Convém precisar a tríade conceitual que sustenta meu argumento. Crescimento é o mero aumento do produto real, qualquer que seja a causa; desenvolvimento econômico, em abstrato, é o crescimento causado pela ampliação das capacitações tecnológicas e organizacionais que elevam a produtividade a partir de uma ação coletiva liderada pelo Estado para orientar a acumulação de capital e redistribuir parte do excedente que ela gera. Mais decisivo, porém, é que o desenvolvimento é, concretamente, relativo ao sistema internacional: no século XX, torna-se aspiração política de certas economias “atrasadas” num sistema mundial hierarquizado em centros e periferias, no qual o subdesenvolvimento não é etapa prévia, mas estrutura persistente produzida pelo próprio desenvolvimento dos centros (Prebisch, 1949; Furtado, 1961). É nesse ponto que a definição puramente produtiva e economicista de desenvolvimento precisa ser completada pela questão nacional: para uma economia “atrasada”, desenvolver-se não é apenas elevar a produtividade, mas conquistar graus de autonomia nacional pela transformação industrializante da estrutura produtiva — superar a condição primário-exportadora, a dependência de tecnologias militares modernas, a vulnerabilidade do balanço de pagamentos, e o estrangulamento externo que subordinam as decisões soberanas. Esse ganho de autonomia pretendido ocorre mesmo quando a autonomia é estruturalmente limitada pela “nova dependência”, como veremos.

Além de vincular-se à questão nacional, a ideologia desenvolvimentista concretamente não existe no singular, mas sempre no plural de desenvolvimentismos que disputam a forma de orientação da acumulação de capital para diferentes finalidades propiciadas pelo aprofundamento industrial. Cada desenvolvimentismo é uma ideologia que defende uma certa política econômica capaz de incitar um certo tipo desenvolvimento e orientá-lo, ao menos em parte, segundo objetivos normativos, e de redistribuir parte do excedente gerado. No Brasil, seu núcleo comum reuniu nacionalismo, intervencionismo e defesa da industrialização (Fonseca, 2015), mas a disputa pela direção do desenvolvimento foi ininterrupta (Bielschowsky, 1985; Saes, 2025). De fato, o termo é plural — desenvolvimentismos —, porque a orientação do desenvolvimento e do excedente é sempre disputada: cada projeto desenvolvimentista mobiliza intelectuais orgânicos, no sentido gramsciano, que lutam para tornar exclusiva a sua definição de desenvolvimento, adjetivando as rivais (os “falsos” desenvolvimentos) e legitimando sua interpelação dos interesses privados que organiza em ação coletiva e coordenada. Por isso, o desenvolvimentismo não é técnica neutra, e sim expressão ideológica de interesses de classes e frações de classe — a mesma abertura normativa que, no Brasil, permite caracterizar os governos do PT com matizes diversas de desenvolvimentismo.

Ao sair do plano do debate de ideias para a implementação como política de Estado, nenhum desenvolvimentismo permanece “puro”. Mesmo o nacional-desenvolvimentismo varguista não nasceu “pronto” no Rio Grande do Sul como sugere Fonseca (2004), mas foi uma construção sujeita a idas e voltas, contradições e mutações depois que Vargas confrontou os desafios da industrialização pesada no Estado nacional (Bastos, 2005; 2008). Armando Boito (2026) pretende limitar arbitrariamente o desenvolvimento à América Latina. No século XX, porém, o que condiciona a emergência dos desenvolvimentismo não é a região geográfica e sim o contexto histórico: o que ele tem de mais geral é a resposta característica dos capitalismos tardios — os que enfrentam o desafio da industrialização pesada já sob o capitalismo monopolista e o imperialismo, como na lição de João Manuel Cardoso de Mello (1982). A problemática desenvolvimentista, porém — industrialização pesada coordenada pelo Estado em nome da autonomia nacional —, atravessa também a Índia, Taiwan e Coreia do Sul (Moreira & Bastos 2024a,b), com graus distintos de dependência. Restringi-la a uma única região é perder a sua determinação histórico-estrutural: é a época monopolista e imperialista do capitalismo mundial que torna a industrialização tardia um problema comum a todos os que a enfrentam fora do pequeno núcleo originário.

Ademais, com ou sem revolução perante o capitalismo monopolista e o imperialismo, um capitalismo tardio nacional simplesmente não consegue assegurar a industrialização sem dependência, ainda que seus governos possam tentar maximizar ganhos nacionalistas na negociação das formas de dependência (Bastos, 2008, Moreira & Bastos 2024a,b). Daí um ponto que Boito desconsidera ao enfatizar o anti-imperialismo do desenvolvimentismo latino-americano clássico: o desenvolvimentismo na região resistiu ao velho imperialismo, mas se articulou à nova dependência. No Brasil, o desenvolvimentismo nunca foi avesso ao capital estrangeiro per se (e sim de formas específicas dele), ainda que buscasse regulá-lo de diferentes maneiras — foi, desde Vargas e JK, um desenvolvimentismo associado e dependente.

A raiz disso não é arbitrária, e sim histórico-estrutural. Depois da Segunda Revolução Industrial na virada do século XIX para o XX, nenhuma indústria pesada tardia surge espontaneamente da expansão do consumo: internalizar o departamento de bens de produção exige escalas, tecnologias e massas de capital que a burguesia nacional, isolada, não reúne, e impõe uma coordenação estatal que precede e organiza a associação com o capital estrangeiro detentor das tecnologias (Mello, 1982; Tavares, 1975). O conceito de capitalismo tardio especifica alguma variante de desenvolvimento na qual a dependência não é superada, mas internalizada.

Historicamente, a segunda tradição que resistiu ao liberalismo (econômico e político) foi o socialismo. Convertido, por uma ala da social-democracia e de partidos socialistas, de ideologia de revolução em ideologia de reforma do capitalismo, resultou nos welfare states e na administração da demanda agregada no pós-guerra. O neoliberalismo, ao radicalizar o liberalismo, atacaria as duas heranças: o desenvolvimentismo nacionalista nas periferias e a social-democracia nos centros (Bastos & Belluzzo, 2020).

É no contexto pós-neoliberal e, portanto, pós-desenvolvimentista e pós-social-democrata, que se situa o socialdesenvolvimentismo (Bastos, 2012). Ele não é mera adaptação do desenvolvimentismo ao neoliberalismo, mas uma crítica ao neoliberalismo: articula desenvolvimento econômico e autonomia nacional à reindustrialização de uma economia que sofreu regressão estrutural provocada pelas reformas neoliberais, associando-a tanto à demanda gerada pela incorporação de contingentes antes excluídos do consumo moderno quanto a um padrão de emprego e renda capaz de formalizar trabalhadores precarizados e informais (Bastos, 2012; Moreira & Bastos, 2023). Por isso não reitera o desenvolvimentismo excludente brasileiro para o tempo pós-neoliberal: é crítica simultânea do desenvolvimentismo excludente e do neoliberalismo.

Daí ser equivocado reduzir o programa socialdesenvolvimentista a uma máscara que apenas legitima demandas particularistas da burguesia industrial, de serviços ou da construção, como fazem alguns intérpretes da esquerda antipetista. Ele não se esgota na proteção corporativa que esses setores pedem ao Estado: busca organizá-los desde cima, levando-os a empreender inclusive o que não têm ambição nem interesse de realizar. É esse o sentido da autonomia relativa dos gestores de Estado, que não são meros porta-vozes de interesses empresariais, mas se pretendem portadores de um projeto que dirige os próprios empresários em direções que não tomariam por conta própria. Tal autonomia orienta iniciativas econômicas e sociais em função de uma ideologia geral, traduzida em programas particulares dotados de alguma coerência, mas frequentemente sujeitos a contradições insolúveis. Eis por que a ideologia não pode ser tratada apenas como legitimação a posteriori de práticas já dadas: ela seleciona, organiza e transforma as próprias práticas — e é essa eficácia prática que escapa às leituras que enxergam nas ideologias um mero verniz justificador. As ideologias não servem apenas para reproduzir o capitalismo; também moldam e legitimam práticas de resistência e de transformação (reformista ou revolucionária).

Desde a década de 1990, o nome do reformismo no Brasil é socialdesenvolvimentismo: a ideologia que busca integrar a política distributiva como condição e, ao mesmo tempo, efeito de uma política de transformação produtiva. Nessa ideologia, a inclusão de grupos excluídos na demanda efetiva estimularia os investimentos; os investimentos levariam ao crescimento e a empregos de maior produtividade, que sustentariam, no tempo, a política distributiva. Os governos do PT não foram desenvolvimentistas apenas por atenderem demandas de empresários afetados pela concorrência internacional, mas por organizá-los — com fundos de pensão, bancos públicos e, eventualmente, financiamento externo — para empreendimentos coletivos que, sozinhos e dado seu conservadorismo, não realizariam.

Acontece que, desde o início, o projeto socialdesenvolvimentista conviveu na prática com uma conciliação com o neoliberalismo que privilegiava estruturalmente o capital bancário e o capital estrangeiro, materializada na Carta ao Povo Brasileiro de 2002 cujo árbitro era nada menos do que o próprio presidente Lula. A própria gênese dessa síntese mostra que o socialdesenvolvimentismo se exerceu, desde a origem, em subordinação ao neoliberalismo, embora a subordinação fosse ressentida e às vezes rebelde. Na campanha de 2002, Fernando Henrique Cardoso desafiou Lula a enfrentar a crise de hegemonia do neoliberalismo executando o programa que parte importante do PT apoiara em plebiscito nacional que, em 2000, indagava aos cidadãos se a dívida interna e a dívida externa deveriam ser pagas, enquanto o mercado financeiro promovia um ataque especulativo contra posições em real à medida que Lula avançava nas pesquisas eleitorais. O PT sempre foi crítico do controle disciplinar do FMI sobre a política econômica dos países periféricos, mas Lula respondeu ao desafio de FHC recusando repudiar a dívida pública e aceitando assinar o acordo de refinanciamento da dívida com o FMI, publicando a Carta ao Povo Brasileiro. Tal Carta acoplava a promessa de uma política social includente ao programa neoliberal de gestão macroeconômica e abertura financeira e comercial, ou seja, subordinava o socialdesenvolvimentismo ao neoliberalismo. Do projeto socialdesenvolvimentista sobrou, de início, o gasto social; a reorientação mais ambiciosa da economia foi contida — um cavalo de pau nas posições do PT para evitar um cavalo de pau na execução das políticas neoliberais. Desde 2002-2003, portanto, as promessas socialdesenvolvimentistas nasceram subordinadas ao neoliberalismo, e a queda de Palocci, em 2005, não desfez a amarra, porque o Banco Central seguiu sob gestão neoliberal e as metas fiscais continuaram estreitas, embora muito menos do que sob o novo arcabouço fiscal.

Em suma, dada a escolha de não romper com o modelo neoliberal e suas políticas macroeconômico, o governo Lula ficou preso, de início, às políticas necessárias à reprodução do modelo; só a melhora das condições internacionais a partir de meados da década abriu espaço para as políticas que atendiam à sua base social, e que sempre fizeram parte do programa socialdesenvolvimentista: elevação do salário mínimo, elevação das transferências de renda para eliminar a pobreza extrema, expansão do acesso à educação pública e, em ritmo mais lento, à saúde pública, formalização de contratos de trabalho, recuperação do investimento público, subsídios crescente à competitividade dos empresários locais etc.

Contudo, os congêneres de Pallocci reapareceram a cada inflexão: a reabilitação do próprio Palocci na Casa Civil de Dilma Rousseff, a indicação de Joaquim Levy em 2015, o arcabouço fiscal de 2023, a incorporação de Simone Tebet e Geraldo Alckmin à frente antifascista de 2022. A grande frente ampla constituída para vencer o neofascismo em 2022 induziu um reforço do neoliberalismo dentro do governo que, por sua vez, dificulta a tarefa de continuar vencendo o neofascismo em 2026. É essa unidade contraditória — um neoliberalismo restrito pela base social do governo, que bloqueia os ataques mais ostensivos a direitos; um social-desenvolvimentismo contido pela disciplina fiscal-monetária herdada e preservada — que as leituras dualistas não conseguem apreender. Cada face limita o alcance da outra, e o balanço entre elas muda com a correlação de forças: foi a face social-desenvolvimentista que cresceu depois de 2006, com o crescimento acelerado e o enfraquecimento do polo neoliberal na Fazenda, a ponto de levar uma intelectual social-desenvolvimentista, Dilma Rousseff, à presidência — e de provocar a reação que conhecemos. Como entender Dilma Rousseff? É o problema que o terceiro artigo da série pretenderá responder.

 

Fonte: Por Pedro Paulo Zahluth Bastos, em Outras Palavras