Palavra de Sá

Assim as cidades capitulam ao financismo

Lógica empresarial penetra no planejamento urbano e consultorias privadas já dão as cartas em gestões municipais. Como a comercialização da técnica virou outra face da privatização e deteriora a esfera pública? Quais os caminhos para desenhar cidades mais justas e democráticas?...

<><> A consolidação do empresariamento urbano

Há décadas o debate público tem se debruçado sobre a insuficiência do orçamento público e, consequentemente, sobre o estrangulamento de qualquer projeto de país que ouse transformar e reduzir as desigualdades abissais de uma economia periférica. Mas também é verdade que essa mesma constatação tem sido acompanhada, quase sempre, de uma única saída: o investimento privado.

Não por acaso. Desde a crise da dívida dos anos 1980 e, mais precisamente, com a consolidação do receituário que ficaria conhecido como Consenso de Washington, a redução do gasto público, a disciplina fiscal, as privatizações e a liberalização dos mercados passaram a compor uma mesma promessa de reorganização das economias periféricas. Enquanto se consolidava a ideia de que o Estado já não teria recursos para conduzir diretamente os investimentos necessários ao desenvolvimento, cidades e governos locais eram convocados a disputar os capitais capazes de realizá-los. Era preciso atraí-los. Produzir condições para sua chegada. Tornar territórios competitivos. O geógrafo David Harvey havia percebido que alguma coisa importante estava mudando nessa relação. Em 1989, chamou de passagem “do administrativismo ao empresariamento urbano” uma transformação que vinha se desenhando desde a crise dos anos 1970.

Não é difícil perceber por que, anos depois, aquele vocabulário encontraria terreno fértil no Brasil. Em 2000, Otília Arantes, Carlos Vainer e Ermínia Maricato reuniram alguns dos textos que se tornariam referência para pensar aquele momento sob um título particularmente preciso: “A cidade do pensamento único”. O termo, cunhado por Ignacio Ramonet em 1995, procurava justamente nomear esse curioso momento em que mercado, competitividade, privatização, liberalização e “menos Estado” deixavam de aparecer como escolhas políticas entre outras possíveis para se apresentar como expressão do próprio real.

É nesse movimento que o economista Carlos Vainer identifica as três figuras que se tornaram conhecidas: a cidade como mercadoria, como empresa e como pátria. Mercadoria porque oferecida a investidores e consumidores; empresa porque submetida à lógica da competitividade e da eficiência empresarial; pátria porque a competição exigia produzir, internamente, a imagem de um interesse comum capaz de acomodar os conflitos em torno de um mesmo projeto de cidade.

Passados mais de vinte e cinco anos, aquela racionalidade alcançou dimensões cada vez mais ordinárias da reprodução da cidade. Saneamento, habitação, parques, equipamentos, serviços e infraestruturas passam, por mecanismos distintos, a depender da mobilização do capital privado. E se a cidade competitiva precisava criar condições para atraí-lo, a extensão desse movimento exige agora produzir continuamente as condições para que esses investimentos se realizem.

Depois de mais de duas décadas, a cidade talvez já não precise ser anunciada como mercadoria. A forma penetra a própria maneira como suas necessidades são formuladas e respondidas. A propriedade pode permanecer pública, o contrato pode se chamar pelo nome de concessão ou parceria; e o próprio Estado pode conduzir a operação. O que interessa de fato é a lógica  que passa a responder aquilo que é produzido. Como Marx alertou, a mercadoria apaga as relações sociais que lhe dão forma e avança pelas vias menos visíveis.

Recuperar o interesse público exige, portanto, ir além da definição de quem deve ser o proprietário ou o gestor de determinado serviço, terra ou infraestrutura. Exige retirar a forma-mercadoria do lugar de medida das possibilidades da cidade. Água precisa chegar porque é necessária. Moradia precisa existir porque é necessária. Infraestrutura, saúde, parques e transporte respondem a necessidades coletivas antes de constituírem oportunidades de investimento. Se o pensamento único interditava a possibilidade de imaginar outros caminhos, o desafio, depois dele, é voltar a imaginá-los.

A partir disso, este texto busca levantar um debate sobre a expansão da forma-mercadoria sobre as mais diversas dimensões da produção e da reprodução urbana. Trata-se de compreender como as mudanças no capitalismo alteraram as formas pelas quais o chamado “urbano” é compreendido, produzido, governado e disputado na luta de classes e, no sentido inverso, como a própria produção do espaço participou dessas transformações. E, diante dos limites próprios a esse tipo de texto, recortamos uma pequena fração das transformações acumuladas no tempo e no espaço, organizada em quatro tempos. Tomados como marcos analíticos que se sobrepõem, acompanhando desde a constituição das bases de uma orientação administrativa e provedora, passando por sua centralização autoritária e por sua crise, até a ascensão e a posterior consolidação do empresariamento urbano. 

E, para nortear a hipótese da consolidação do empresariado, tomamos como estudo de caso a presença cada vez mais comum de consultorias privadas no planejamento urbano. Mais do que auxiliares contratadas para executar tarefas determinadas pelo poder público, essas empresas privadas passam a participar da gestão pública, formulação dos problemas, definição das soluções e construção dos critérios que estabelecem aquilo que pode ou merece ser realizado. Interessa, assim, compreender o que sua profusão revela sobre as transformações do planejamento, da capacidade estatal e das relações entre técnica, política e acumulação.

Do gerenciamento ao empresariamento: quatro tempos da urbanização brasileira

Já na década de 1970, o “urbano” ocupava um lugar crescente no debate; as contradições do processo de acumulação adquiriam expressão cada vez mais visível no espaço, tornando incontornável a compreensão do que acontecia com o ambiente construído. O Brasil se tornava predominantemente urbano como resultado das determinações materiais da acumulação capitalista, mediadas pela ação do Estado, pela industrialização, pela propriedade da terra, pelos deslocamentos do trabalho e pelas lutas sociais. Tratava-se, portanto, de um processo muito distante da espontaneidade ou da descrição da produção do espaço brasileiro como simplesmente caótica e dispersa.

<><> A urbanização na formação do Estado desenvolvimentista

A crise de 1929 atingiu diretamente as bases da economia agroexportadora brasileira e abriu uma reorganização das condições internas da acumulação que ganharia forma política a partir de 1930, quando a centralização do Estado, a regulamentação das relações de trabalho e o avanço da industrialização passaram a compor um mesmo movimento de transformação. A produção industrial, que já existia nas décadas anteriores, adquiriu outra escala e passou progressivamente a conduzir a dinâmica econômica nacional, ampliando o mercado interno e concentrando nas cidades a força de trabalho, as infraestruturas e os meios necessários à produção. O urbano ganhava, assim, uma nova determinação. Ainda que o Brasil permanecesse majoritariamente rural, a urbanização já se constituía como condição material da industrialização, tanto pela concentração dos trabalhadores quanto pela necessidade de produzir sistemas de transporte, energia, habitação e saneamento capazes de sustentar a expansão econômica e administrar suas contradições.

Essa transformação adquiriu maior intensidade depois da Segunda Guerra Mundial, em um momento no qual o capitalismo dos países centrais se reorganizava sob o regime fordista-keynesiano, sustentado pela produção em massa, pela ampliação do consumo, pela incorporação de parcelas dos trabalhadores aos ganhos de produtividade e pela provisão estatal das condições coletivas de reprodução social. É nesse quadro histórico que Harvey situa o gerenciamento urbano, como uma orientação segundo a qual os governos urbanos se ocupavam prioritariamente da administração e da oferta de serviços, equipamentos e benefícios à população, amparados pela atuação econômica e social dos Estados nacionais. No Brasil, a industrialização avançou sob condições distintas, assentada em baixos salários, forte concentração de renda e proteção social vinculada principalmente ao trabalho formal, enquanto o Estado assumia a produção das infraestruturas indispensáveis ao desenvolvimento.

O sociólogo Francisco de Oliveira (2003) demonstrou que essa combinação entre modernização econômica e precariedade social integrava o próprio movimento da acumulação. Ao transferir para os trabalhadores parte expressiva dos custos da moradia e da reprodução cotidiana, a expansão periférica contribuía para sustentar os baixos salários sobre os quais se apoiava a industrialização. Entre 1930 e 1964, constituíram-se, portanto, as condições materiais e institucionais de uma gestão estatal da urbanização, ainda seletiva e fragmentada; o golpe de 1964 reorganizaria essas condições em bases autoritárias, centralizando e ampliando os instrumentos de intervenção sobre o urbano sem interromper o desenvolvimento industrial, mas aprofundando seu caráter dependente e concentrador.  

<><> Início dos anos 80: a consolidação autoritária do gerenciamento urbano

Foi sob esse padrão de acumulação que a intervenção estatal sobre a urbanização ganhou escala nacional e uma organização institucional até então inexistente. O Banco Nacional da Habitação e o Sistema Financeiro da Habitação estruturaram um sistema permanente de financiamento, alimentado principalmente pelos recursos do FGTS e da poupança; as Cohabs assumiram a produção habitacional nos estados e municípios; o Serfhau difundiu planos e instrumentos técnicos de planejamento; e o Planasa vinculou o financiamento federal 8 dos sistemas de saneamento à expansão das companhias estaduais.

O gerenciamento urbano consolidado durante a ditadura carregava, portanto, a mesma contradição que atravessava o desenvolvimento econômico: enquanto o Estado ampliava sua capacidade de planejamento e investimento, a política salarial e os critérios de financiamento restringiam o acesso de grande parte dos trabalhadores aos bens e serviços produzidos. O sistema habitacional contribuiu para estruturar a indústria da construção e o mercado imobiliário, favorecendo sobretudo os segmentos formalizados e de renda média, ao passo que a população de menores rendimentos, sobretudo a população negra, continuava a resolver sua moradia pela autoconstrução, pelos loteamentos periféricos e pelas ocupações.

A expansão da ação pública e a produção da precariedade compunham, assim, um mesmo processo de urbanização, no qual os investimentos estatais sustentavam a industrialização, valorizavam determinadas parcelas do território e organizavam mercados, enquanto parte considerável dos custos da reprodução permanecia sob responsabilidade dos trabalhadores. Quando o aumento internacional dos juros, o endividamento externo e a desaceleração econômica atingiram as bases desse sistema, a crise do financiamento urbano apareceu como parte da crise mais ampla do padrão de acumulação, abrindo o período em que o gerenciamento seria progressivamente desestruturado e o empresariamento urbano ganharia centralidade.

<><> Anos 80 e 90: a crise do gerenciamento e a passagem ao empresariamento

A crise do aparato centralizado de gerenciamento urbano coincidiu, assim, com a construção de uma agenda democrática de direitos, produzindo uma contradição que atravessaria as décadas seguintes: os governos locais recebiam novas responsabilidades justamente quando as bases financeiras da provisão pública estavam sendo restringidas

Embora o Consenso de Washington não apresentasse uma política urbana propriamente dita, seus fundamentos reorganizaram as condições sob as quais as cidades passaram a ser administradas. Os municípios receberam novas atribuições com a descentralização constitucional, ao mesmo tempo que o ajuste fiscal restringia a capacidade de investimento público e apresentava a atração de capitais privados como saída para o financiamento do desenvolvimento urbano. Foi nesse terreno que o planejamento estratégico, as parcerias público-privadas, os grandes projetos e a produção de imagens competitivas das cidades passaram a ocupar o centro das agendas municipais.

O urbano, encerrado nos limites da cidade, ganhava a aparência de uma coisa capaz de planejar, competir e escolher seu futuro. Sob essa imagem desapareciam as relações entre propriedade, trabalho, Estado e acumulação, enquanto conflitos sociais passavam a ser apresentados como problemas de gestão, fiscalização ou capacidade técnica. Era assim que se fazia a cama, não pelas conquistas em si, mas pela forma histórica assumida por sua realização. O mercado já não precisava derrotar o planejamento. Poderia operar através dele.

<><> De 1990 a hoje: a concretização do empresariamento urbano na gestão terceirizada

Ao examinar as especificidades do capitalismo contemporâneo, a economista Leda Paulani (2016) destaca que, no modelo industrial clássico, o saber não gerava valor diretamente, encontrando-se inserido nas forças produtivas e objetivado no capital fixo (máquinas) e na qualificação da força de trabalho. Assim, para a autora, uma das principais novidades da acumulação contemporânea seria o surgimento de mercadorias feitas unicamente de conhecimento, externas ao processo produtivo e desvinculadas da produção direta de valor. É nesse contexto que a atuação dos ditos especialistas (experts) e da indústria da consultoria assume um papel fundamental na concretização e difusão da mercantilização do conhecimento. A partir da década de 1980, e sobretudo nos anos 1990, à medida que governos passaram a adotar agendas de enxugamento da máquina pública, privatização de empresas estatais e abertura de mercados antes reservados ao setor público, abriu-se um espaço econômico inteiramente novo para empresas que vendiam não apenas conhecimento técnico, mas sobretudo legitimidade.

A consolidação das consultorias na gestão pública tem se desdobrado em uma marcante contradição, impulsionada cada vez mais pelas políticas de austeridade fiscal. À medida que cortes orçamentários e os limites do gasto público com serviços essenciais passaram a pressionar as gestões públicas, principalmente as municipais, resultando em um estrangulamento da capacidade administrativa autônoma, a contratação de consultorias converteu-se em um mecanismo paliativo e rotineiro. Dessa forma, o escopo de atuação dessas firmas expandiu-se continuamente, evoluindo de assessorias pontuais e limitadas a um recurso permanente para substituição de cargos técnicos estatais, criando uma nova categoria de quadro técnico, que seria os “gestores terceirizados”.

É fato que a política urbana é responsabilidade constitucional do município e que este é um ponto de conquista do movimento da reforma urbana, diante de intensa centralização e autocracia promovidas principalmente pela ditadura militar. Entretanto, observa-se que raramente os municípios dispõem de um corpo técnico especializado, abrindo a porta para uma certa dependência de consultorias externas, que vendem um conhecimento técnico dito superior e legitimidade. Dessa forma, as consultorias vêm, silenciosamente, moldando os diagnósticos, instrumentos e categorias da gestão pública, impactando diretamente o pensar (ou o deixar de pensar) sobre o território.

Ao deixar de praticar as ações diretamente, a gestão pública vai perdendo a memória institucional e as capacidades internas. Principalmente porque o conhecimento produzido por essas empresas normalmente não é construído nem mantido internamente. A gestão fica assim “infantilizada” (Mazzucato & Collington, 2023) e dependente das próprias consultorias para tomar decisões básicas de curto e longo prazo. Ao mesmo tempo, as consultorias não possuem um conhecimento local nem garantem a participação social, reduzindo os espaços de decisões a elites empresariais e a soluções muitas vezes genéricas, consensos artificiais que mascaram os conflitos de classe presentes na cidade. As questões estruturais permanecem.

Em 2022, a consultoria Ernst & Young (atual EY) foi a vencedora de um edital para subsidiar os trabalhos de revisão do Plano Diretor de Porto Alegre, mediante um contrato de mais de R$ 6.500 milhões, anunciado na reunião ordinária do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental (CMDUA). Sob a justificativa municipal de que a complexidade dos temas urbanos exigiria uma “equipe multidisciplinar” de “renome internacional”, a gestão informou que a consultoria assumiu a elaboração de diagnósticos, estudos territoriais, simulações de cenários e a disponibilização de consultores em planejamento urbano, mobilidade, direito urbanístico e meio ambiente. Esse episódio ilustra empiricamente o processo de “infantilização” da gestão pública, no qual a burocracia estatal, desprovida de investimentos pelas políticas de austeridade, abdica do saber acumulado e do aprendizado prático. Legitimada pelo discurso da superioridade da “expertise empresarial”, a administração converte problemas estruturais do planejamento em demandas por 11 pareceres corporativos. Ademais, evidencia-se como a indústria da consultoria aufere rendas colossais, constituindo uma autêntica “renda do saber” (Paulani, 2016; Mazzucato & Collington, 2023), extraindo recursos do fundo público sem que esses custos correspondam ao valor real entregue ou à assunção dos riscos do projeto. Vale destacar que a empresa Ernest & Young compõe as quatro maiores empresas de consultoria e auditoria, conhecidas mundialmente como “Big Four”. Essas empresas são consideradas líderes no mercado de serviço de auditoria, consultoria e assessoria empresarial — e têm expandido sua atuação principalmente para países periféricos com receituários neoliberais. De modo análogo, a expansão das consultorias e agências externas na gestão urbana manifestou-se também na cidade de São Paulo. Em 2025, para elaborar os Planos Municipais de Saneamento Ambiental Integrado (PMSAI) e de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PGIRS), a Prefeitura Municipal de São Paulo, por meio da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e a Secretaria Municipal de Urbanismo e Licenciamento, firmou um acordo de cooperação técnica internacional com a ONU-Habitat. O escopo do trabalho contou com elaboração de diagnósticos, mapeamentos e estruturação de dados, criação de diretrizes e mediação técnica nas etapas de participação popular. Conforme assinala o sociólogo Carlos Vainer (2000), a atuação articulada entre organismos multilaterais e firmas de consultoria tem sido historicamente o principal vetor de difusão da lógica do empresariamento no espaço urbano. Sob a promessa de eficiência técnica, essa terceirização institucional esvazia o debate político local e desloca a mediação dos conflitos sociais para arenas gerenciais controladas por especialistas externos, relegando a cidadania a uma participação meramente consultiva. Esse quadro é agravado pelo fato de a crise climática ter se tornado a mais recente e lucrativa fronteira de expansão da indústria da consultoria (Mazzucato & Collington, 2023). Sob a premissa da urgência ecológica e da mitigação de riscos ambientais, grandes corporações passam a ofertar a empresas e governos pacotes técnicos padronizados, diagnósticos de resiliência e métricas de sustentabilidade sem exigir transformações estruturais reais.

O caso da contratação da Ernst & Young (EY), em 2016, pela Fundação Renova (entidade instituída pelas mineradoras responsáveis pelo rompimento da barragem de rejeitos em Mariana, em Minas Gerais, para gerenciar a reconstrução e as indenizações), exemplifica empiricamente a instrumentalização das firmas de consultoria na gestão de crises socioambientais. Contratada para estruturar o plano de auditoria das ações de recuperação ambiental e socioespacial na Bacia do Rio Doce, a atuação da EY insere-se na dinâmica de transferência da mediação dos conflitos ambientais para o setor privado. A posterior extinção da Fundação Renova, motivada pelo descumprimento sistemático das metas reparatórias e pelo descrédito institucional perante os atingidos e o Judiciário, evidencia os limites desse modelo. Revela-se como a intervenção de consultorias atua, em muitos casos, como um “selo de aprovação” que confere aparente legitimidade técnica. Do ponto de vista teórico, esse episódio ratifica a tese de Mazzucato e Collington (2023), segundo a qual os conflitos de interesses não constituem falhas acidentais ou anomalias pontuais, mas representam uma característica estrutural e recorrente do modelo de negócios da indústria da consultoria, ao servir a interesses públicos e privados simultaneamente. Ademais, consolida-se uma distribuição assimétrica dos riscos: enquanto as consultorias auferem rendas expressivas e mantêm a responsabilidade limitada, a sociedade e as comunidades atingidas arcam integralmente com os custos sociais, econômicos e ambientais do fracasso das medidas adotadas.

<><> Como reverter a despolitização do planejamento?

A cidade já não é apenas a base do processo de acumulação, mas parte do próprio modelo. A concretização do empresariamento, com o avanço do capital sobre a gestão pública por meio da indústria da consultoria, é uma realidade que já não se pode negar. Mesmo diante da crise climática, que se materializa nas grandes metrópoles e cidades brasileiras, o capital mostra-se capaz de se reinventar e de encontrar novas frentes de atuação. Talvez a prova mais eloquente dessa concretização seja o fato de governos de orientações distintas adotarem a mesma solução.

Contudo, o aprofundamento constante da lógica de mercado traz consigo o esvaziamento das capacidades técnicas do setor público. Esse cenário promove a despolitização do planejamento territorial, afastando a sociedade do debate democrático sobre o futuro da cidade. Isso recoloca, por fim, o desafio apontado na introdução: a cidade já não precisa ser anunciada como mercadoria, pois a forma-mercadoria penetrou todas as esferas de sua produção, do planejamento à gestão, apagando as relações sociais que lhe dão forma.

Em uma visão de conjunto, a concretização do empresariamento urbano reforça o argumento de Paulani (2016) de que vivemos sob o domínio do rentismo. A produção da cidade participa, ela própria, do processo de acumulação, tornando-se uma verdadeira mina de extração de renda, da renda da terra à renda do saber.

 

Fonte: Por Carina Serra e Isabella Walter, em Outras Palavras