Palavra de Sá

A cruzada do orçamento nas universidades públicas federais e a parlamentarização do orçamento

Em meados de 2019, no governo de Jair Bolsonaro, o Ministério da Educação (MEC) lançou o projeto Programa Universidades e Institutos Empreendedores e Inovadores – Future-se, ensejando certa inflexão no modelo de financiamento do ensino superior público brasileiro. Após um período de consulta pública, o MEC lançou em agosto, uma segunda versão que culminou em um novo projeto de lei. O projeto Future-se (PL 3078/2020) defendia a diversificação de receitas, a ampliação de parcerias com o setor privado, a constituição de fundos patrimoniais e a adoção de mecanismos de gestão por resultados. Muitas universidades o rechaçaram – de acordo com Silva Junior e Fargoni (2020), 70% das universidades federais rejeitaram esse projeto, principalmente por terem entendido que o programa não oferecia uma solução estrutural para o financiamento, além de ameaçar poder se constituir como um precedente para alguma futura ação inconstitucional que viesse a eximir o governo federal de se responsabilizar financeiramente pela manutenção das IFES, haja vista o perfil neoliberal nele existente, que aliás, parece ter achado outra forma de se manifestar.

A Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES), à época, manifestou-se frontalmente contra o que avaliou como inconsistências e vulnerabilidades do projeto, enfatizando que tanto a autonomia universitária quanto a ciência, tecnologia e ensino de qualidade estariam ameaçados. A Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC) em comunicação ao MEC manifesta que o Future-se pretendia impor às universidades uma “lógica exclusivamente de mercado” ao minimizar o papel do Estado no ensino público superior.

Embora o Future-se não tenha sido formalmente implementado, sua lógica de universidade pública, curiosamente, tem se feito valer. No caso específico do financiamento, as emendas parlamentares podem ter acelerado em direção a essa percepção. Esse projeto propunha financiamento das universidades federais a partir da criação de um Fundo Soberano do Conhecimento (FSC) e de um funding de mais de R$100 bilhões com recursos do patrimônio da União e fundos constitucionais.

Não muito tempo depois do rechaço ao Future-se, as emendas parlamentares direcionadas às IFES começaram a se expandir. Essa expansão ocorre paralelamente a um contexto de austeridade fiscal e compressão do gasto público discricionário, intensificado a partir da segunda metade da década de 2010: em 2015, com a consolidação das emendas individuais impositivas (EC 86/2015), e, a partir de 2019, com as emendas de bancada (EC 100/2019).

Assim, o orçamento das universidades federais foi encolhendo, parlamentares brasileiros passaram a coordenar uma fatia crescente dos recursos destinados ao ensino superior. Regras fiscais e políticas de ajuste limitaram a capacidade do Executivo de ampliar ou mesmo manter o financiamento regular de políticas públicas, mas o Congresso Nacional parece ter encontrado uma forma de enfrentar essas restrições ao fragmentar o orçamento público de modo mais individualizado, segundo os interesses parlamentares – principalmente por meio das emendas impositivas e de bancada.

<><> Breve digressão sobre o tamanho das emendas parlamentares

Os dados do Gráfico 1 ajudam a ilustrar a inflexão ocorrida, sobretudo a partir de 2019, no orçamento público brasileiro. De 2015 a 2019, a média anual do valor das emendas foi de R$ 11,9 bilhões. A partir de 2020, com a criação das emendas de bancada, o valor médio anual subiu para R$ 35,53 bilhões no período de 2020 a 2023, representando um aumento superior a 195%.

Ainda de acordo com dados do SIOP, os deputados federais foram os principais autores de emendas parlamentares no período de 2015 a 2026, respondendo por 87,5% dos R$ 160 bilhões totalizados. Na dotação de emendas individuais, destacam-se os seguintes partidos: PT, com R$ 21 bilhões; PL, com R$ 17 bilhões; PSD, com R$ 16 bilhões; e PP, com R$ 15 bilhões.

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do SIOP – Painel do Orçamento Federal

Em diversos documentos e estudos, essa “fotografia” tem sido descrita como forma de chamar a atenção para uma governança orçamentária mediada por emendas parlamentares. Mencionamos aqui dois momentos: (i) o do ministro do Tribunal de Contas da União (TCU), Walton Alencar Rodrigues, no Acórdão 253/2026, sobre o levantamento da destinação de emendas parlamentares do Ministério das Cidades, segundo o qual cerca de 40% da dotação destinada a obras entre 2021 e 2024 tem origem nessas emendas; e (ii) o relatório da Transparência Brasil, que aponta que, desde 2020, o Congresso Nacional destinou R$ 9,4 bilhões em emendas de bancada “paralelas”, o que dificulta a rastreabilidade e o monitoramento dos gastos.

Os dados indicam que o crescimento das emendas parlamentares no orçamento das universidades federais não pode ser interpretado simplesmente como uma ampliação do financiamento público, mas como parte de uma reconfiguração do padrão de financiamento da educação superior no Brasil. Entre 2014 e 2025, enquanto o orçamento discricionário das universidades apresentou queda estrutural, os valores destinados por emendas parlamentares cresceram de forma acelerada, passando de R$ 306,7 milhões para R$ 1,893 bilhão – um aumento de 285%. Em termos proporcionais, isso significou que as emendas, que representavam apenas 3,8% do orçamento das universidades em 2014, passaram a representar cerca de 29% em 2025. Esse movimento sugere que as emendas vêm ocupando gradualmente o espaço deixado pela retração do financiamento regular, funcionando mais como um mecanismo compensatório do que como um complemento ao orçamento institucional, e ainda com o agravante de que chegam às universidades com finalidade definida por agentes externos a elas, como já mencionado.

De 2015 a 2025, o valor total da dotação inicial em emendas parlamentares para as universidades federais chegou a R$ 4,4 bilhões, enquanto o valor efetivamente pago foi de R$ 964 milhões, não sendo aqui contabilizadas as emendas “paralelas”.

Em relação aos valores pagos, estes se concentraram no fomento a ações de graduação e pós-graduação (conhecida como 20GK), com aproximadamente R$ 428 milhões, e no funcionamento das universidades (conhecida como 20RK), com R$ 233 milhões – ou seja, custeio. Outras ações de investimento, como infraestrutura e obras (conhecida como 8282), registraram R$ 183 milhões pagos, enquanto os hospitais universitários receberam R$ 67 milhões.

Nessa linha de resultados ou impactos gerados, Silvério e Barbosa (2025) mapearam para o período de 2010 e 2019, as transferências voluntárias do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) financiadas por emendas parlamentares individuais. Dessa forma, os autores levantaram que R$140 milhões foram destinados a projetos de Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I), dos quais a maioria foi enquadrado na escala de baixa maturidade tecnológica, com baixo impacto inovador. Assim, mesmo considerando o montante agregado transferido ao longo dos anos, há uma pulverização dos investimentos que reduz seu impacto sistêmico e limita a capacidade de gerar efeitos estruturais sobre o sistema de inovação brasileiro.

Em janeiro de 2026, foi necessário que o Supremo Tribunal Federal (STF) proibisse a destinação de emendas parlamentares a organizações não governamentais (ONGs) e demais entidades do terceiro setor que mantenham, em seus quadros diretivo ou administrativo, vínculo familiar com os parlamentares responsáveis pela indicação dos recursos.

Também ficou vedada destinação de verbas quando houver prestação de serviços ou fornecimento de bens por meio da contratação ou subcontratação de parentes – como no caso da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf). Transpor os dados e as informações relacionados às emendas parlamentares para os sistemas gerenciais e informacionais do governo federal constitui esforço fundamental, uma vez que o registro dos gastos de recursos públicos é a primeira etapa de qualquer processo que enseje a avaliação de seu uso.

Desde o Future-se até aqui não se construiu uma real solução para o financiamento do ensino superior público. No caso das emendas parlamentares, deturpou-se sua finalidade, principalmente com às emendas individuais e de bancada. Há casos concretos de obras e aquisição de equipamentos (investimento) em universidades que se deram por meio de emendas, bem como projetos (extensão, pesquisa ou prestação de serviços) que de fato colocam a universidade dentro de comunidades.

Um exemplo recente é o do Congresso brasileiro, que aprovou R$ 61 bilhões em emendas parlamentares na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2026 e, ao mesmo tempo, promoveu o corte de R$ 488 milhões destinados às IFES. Isso sinaliza à sociedade que a educação superior pública deve ocupar um espaço menor no orçamento público, ainda que parlamentares tenham recorrido cada vez mais às IFES para executar projetos financiados por emendas parlamentares.

Esse orçamento foi recomposto pelo governo federal ao devolver R$ 977 milhões – sendo R$ 488 milhões referentes ao corte, R$ 218 milhões das obras do PAC e R$ 230 milhões em bolsas da CAPES – a essas instituições. Ainda assim, a medida não resolve o saldo orçamentário negativo acumulado pelas IFES desde 2015.

A expansão das emendas parlamentares no financiamento das universidades federais constitui um mecanismo de reconfiguração do orçamento público da educação superior, no qual a política orçamentária deixa de ser definida prioritariamente pelo planejamento estatal e passa a ser mediada por negociações parlamentares, minando a articulação necessária entre financiamento, pesquisa de ponta e autonomia das universidades. Fica praticamente impossível realizar nas universidades públicas qualquer planejamento de médio ou longo prazo em termos estruturais, a partir de negociações para aplicação de recursos de emendas parlamentares cujos resultados impõem-se que surjam a curto ou curtíssimo prazo. Os vultosos valores das emendas parlamentares para as universidades federais encobrem o que de fato se produz/proporciona por meio deste financiamento.

O percurso da regulamentação e da rastreabilidade das emendas parlamentares no Brasil e nas instituições públicas de ensino superior em particular

Certo aparato jurídico tem sido construído para criar mecanismos e funcionalidades que garantam maior transparência no processo de tramitação e execução de emendas parlamentares. A saga do Supremo Tribunal Federal (STF) para regulamentar e rastrear emendas parlamentares se intensificou em 2024, quando o ministro a partir da proibição de repasses de valores de emendas, forjou o caminho para transparência e a rastreabilidade das emendas parlamentares e os relatórios da Controladoria-Geral da União (CGU) foram determinantes para a formalização da proposta da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no 854 como um processo no STF que trata de transparência, rastreabilidade e requisitos constitucionais na execução de emendas parlamentares no orçamento público brasileiro. Entre as ações, está a exigência de plano de trabalho prévio para emendas individuais, no contexto de uma classificação orçamentária específica, que abrange diferentes modalidades de emendas.

Como desdobramento da ADPF nº 854, a CGU, o TCU, a AGU, o MGI e o STF, além do Senado e do Congresso Nacional, têm avançado em medidas como a exigência de inclusão de planos de trabalho devidamente preenchidos e atualizados na plataforma TransfereGov; a substituição da ordem de pagamento voluntária pela Ordem de Pagamento de Parceria (OPP), que permite o registro de cada transação; a adequação sistêmica dos dados produzidos pelo Legislativo a parâmetros comuns entre as plataformas, de modo a facilitar o acesso público e garantir a transparência; e a definição de critérios para a organização da prestação de contas das 35.000 emendas do período de 2020 a 2024, nos termos da Nota Técnica Conjunta nº 15/2025.

Sem a apresentação dos planos de trabalho, vale dizer, os repasses podem ser interrompidos. Outro aspecto é o impedimento do recebimento de valores de emendas por organizações que não atendam a critérios mínimos de transparência ou que mantenham vínculos familiares com parlamentares.

Esse direcionamento para uma reforma procedimental da governança das emendas parlamentares constitui um tipo de inovação em gestão pública, uma vez que busca estruturar a padronização nacional dos dados; a integração tecnológica entre Legislativo e Executivo; a identificação pública de autores e apoiadores; a definição de cronogramas e responsabilidades claras; e o fortalecimento do controle social via Portal da Transparência. Há uma forte preocupação em apresentar os dados e mais ainda de tornar acessível e compreensível a qualquer cidadão brasileiro o que está sendo produzido por meio do orçamento público discricionário capilarizado em emendas parlamentares. Além disso, busca construir critérios conhecidos para fiscalização e controle para os órgãos públicos incumbidos.

Desde dezembro de 2024, os episódios de suspensão de repasse de valores de emendas parlamentares pelo STF foram mais frequentes. E a principal razão foi a impossibilidade de rastrear o uso desses recursos públicos para identificar com o que e como os valores foram utilizados. A principal razão dessa dificuldade, especialmente no caso das emendas individuais e de comissão, estaria na inexistência de plano de trabalho cadastrado desde a sanção da emenda na plataforma digital Tesouro Gerencial, dificultando os registros das transações associadas a um objeto a ser detalhado em um plano de trabalho.

Em 2025, portanto, as exigências de Flávio Dino por maior transparência e rastreabilidade das emendas parlamentares tornaram-se um dos principais focos de tensão entre o Congresso e o STF, proporcionam a exposição de parlamentares a investigações sobre possível desvio de recursos, quando este for o caso. Entre as ações em debate, duas questionam as chamadas emendas “Pix”, que permitem transferências diretas a municípios, e uma terceira trata das emendas impositivas (individuais e de bancada) que podem ser afetadas pelo julgamento no Supremo.

Diante deste cenário de embates entre Legislativo e STF, não houve movimento suficiente para romper com a lógica que avança ainda mais na captura do fundo público para capilarizar recursos públicos a objetos nem sempre de interesse público. Caminhamos para uma adaptação. Ao mesmo tempo, as manifestações das universidades públicas de caráter crítico ou até mesmo contrário a essa lógica têm sido tímidas.

<><> Encaminhamentos do Ministério da Educação (MEC)

Como desdobramento da ADPF nº 854, o Ministério da Educação (MEC) publicou, em fevereiro de 2025, a Portaria nº 97, que estabelece orientações obrigatórias para a aplicação e a prestação de contas de recursos provenientes de emendas parlamentares por instituições federais de ensino e suas fundações de apoio. A medida busca fortalecer a transparência, a rastreabilidade e o controle na gestão desses recursos destinados a projetos de ensino, pesquisa, extensão e inovação.

A portaria determina, entre outros pontos, a inclusão de cláusulas específicas em instrumentos de parceria que envolvam emendas, o uso de marcadores que permitam identificar as transações vinculadas a esses recursos e a apresentação de informações detalhadas na prestação de contas. Em paralelo, o MEC também divulgou, em 2025, uma cartilha orientativa que recomenda priorizar investimentos em expansão e modernização das instituições, assistência estudantil e ações de graduação, pós-graduação, pesquisa e extensão, sempre articulando as emendas às prioridades institucionais, como os Planos de Desenvolvimento Institucional (PDI).

Não se distinguem levantamentos do MEC dos impactos das emendas parlamentares na expansão e em melhorias do ensino público superior, desviando-se, assim, cada vez mais do acúmulo construído no Brasil para desenho, execução e avalição das políticas públicas.

<><> Fundações de apoio e emendas parlamentares

As fundações de apoio são entidades privadas, sem fins lucrativos, instituídas para prestar suporte administrativo, financeiro e operacional às universidades públicas e instituições científicas e tecnológicas, especialmente na execução de projetos de ensino, pesquisa, extensão e inovação. Embora experiências semelhantes já existissem nas décadas de 1970 e 1980, sua consolidação normativa ocorreu com a Lei nº 8.958/1994, em um contexto marcado pela reforma gerencial da década de 1990, que buscava conferir maior eficiência, flexibilidade e racionalidade à gestão pública. O decreto n° 7423/2010 normatizou a aplicação da Lei, sendo fundamental para operacionalizar o funcionamento das fundações de apoio. Nesse cenário, as fundações de apoio passaram a funcionar como instrumentos de cooperação capazes de viabilizar a captação e a gestão ágil de recursos provenientes de convênios e contratos, sem que as universidades perdessem sua natureza pública, permanecendo, contudo, sujeitas à fiscalização e à exigência de transparência e prestação de contas.

Ao se tornarem peças-chave na execução de recursos de emendas parlamentares, as fundações deixam de atuar apenas como mecanismos de apoio administrativo e passam a ocupar uma posição estratégica na mediação entre interesses parlamentares e prioridades acadêmicas. Nesse arranjo, ainda que formalmente preservada, a natureza pública das universidades torna-se tensionada por uma lógica de financiamento cada vez mais pulverizada e orientada por demandas externas, o que reabre, sob novas bases, o debate sobre privatização indireta e sobre os limites entre cooperação institucional e reconfiguração da autonomia universitária.

Os instrumentos firmados entre universidades e parlamentares para recebimento dos valores da dotação da emenda e consequente execução financeira, exigem a interveniência das fundações de apoio, o que as torna parte do processo de prestação de contas e transparência. Ao mesmo tempo, cabe às universidades definir regras da gestão das emendas.

Uma das consequências da ADPF 856, foi a suspensão dos repasses de emendas parlamentares federais para instituições de ensino superior estaduais e suas fundações de apoio nos estados do Acre, Alagoas, Maranhão, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rondônia e Sergipe, porque essas unidades não cumpriram uma determinação anterior de publicar normas e orientações que garantissem transparência, rastreabilidade e prestação de contas na aplicação dos recursos públicos. Nesses casos, mais de 6,2 mil planos de trabalho referentes a emendas ‘Pix’ de 2020 a 2023 não estavam cadastrados em sistema público de acompanhamento.

Um levantamento inicial que realizamos entre o fim de fevereiro e o início de março, nos sítios eletrônicos das fundações de apoio, permite-nos constatar que: (i) esforços para garantir a transparência no acompanhamento e na rastreabilidade da execução das emendas parlamentares nos projetos estão sendo realizados em diferentes graus; e (ii) a principal complexidade reside na necessidade de que um conjunto de informações esteja interligado nos principais sistemas informacionais – no Tesouro Gerencial, desde a sanção da emenda; nos sistemas da própria universidade, com a descrição do projeto ou instrumento e o respectivo plano de trabalho, bem como os comprovantes (atas) de sua aprovação nas instâncias deliberativas; e nos sistemas da fundação de apoio, que permitem acessar os dados das transações no TransfereGov. Por fim, (iii) torna-se possível averiguar em quais itens os recursos públicos oriundos das emendas estão sendo utilizados.

No caso das universidades, portanto, entendemos que é por meio das fundações de apoio que a rastreabilidade e transparência é possível. No Brasil, de acordo com informações do MEC, são 590 fundações de apoio credenciadas, que atuam com universidades e institutos federais e com instituições de pesquisa, como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA). Apenas para ilustrar, para este texto, foram consultados os sítios eletrônicos de 10 fundações de apoio de estados do sudeste, sul, centro-oeste, nordeste e norte do país. Dessas somente 3 organizaram um espaço específico para transparência, das quais apenas 2 permitiam acompanhar as transações realizadas no âmbito dos projetos com recursos provenientes de emendas parlamentares.

Também para fins de ilustração, um projeto com emenda parlamentar de dotação de aproximados R$ 5,9 milhões, em torno de 54% foram aprovados para despesas como coordenação, subcoordenação, colaboradores em ensino, pesquisa e extensão, apoio técnico, estagiários e diárias e 5% com aquisição de bens, materiais e instrumentos de trabalho, além de combustíveis e outros materiais de consumo perfizeram o restante.

Essa rápida ilustração permite considerar que a transparência e a rastreabilidade das emendas possibilitam mapear o que elas têm representado para o financiamento das universidades. Indica a importância de se incrementar esses mecanismos como forma de compreender seus efeitos em termos de melhorias para o ensino, a pesquisa e a extensão.

A rejeição ao Future-se foi interpretada como uma vitória das universidades públicas diante de uma proposta explícita de reconfiguração do seu financiamento sob a lógica de mercado. No entanto, os acontecimentos dos últimos anos mostram é que os princípios que o sustentavam não desapareceram, mas foram reformulados. As emendas parlamentares encaminham o ensino público superior para um modelo em que a universidade passa a depender cada vez mais da dinâmica política conjuntural do Congresso. O resultado é a erosão silenciosa de um princípio fundamental: o de que o financiamento da educação pública superior deve responder a um projeto nacional, e não à dispersão de interesses que caracteriza a disputa parlamentar.

Assim, mais do que uma solução para as dificuldades financeiras das universidades, a crescente centralidade das emendas parlamentares indica a consolidação de um novo arranjo neoliberal de financiamento, no qual a sustentabilidade das instituições públicas de ensino superior passa a depender cada vez mais da dinâmica política do Congresso e menos de uma política pública estruturada para a educação superior: esse arranjo precisa ser urgentemente revisto.

 

Fonte: Por Rubia Cristina Wegner, no Le Monde