O
“crime organizado” entre legalidades: manobras regulatórias da política
O crime
organizado não é um ator externo que captura a economia. Ele é uma de suas
dimensões. Mais do que uma organização criminosa, ele se constitui como
governança criminal em rede. E o Estado, que administra as passagens entre
regimes diferenciados e concorrenciais de legalidade nos mercados (i)legais,
pode governar contra o crime e com ele. O que se constata é que a fronteira
entre o legal e o ilegal não é uma linha normativo-econômica objetiva. É uma
linha política, e quem tem poder para defini-la tem poder para movê-la conforme
as conveniências e conivências com grupos de poder!
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I. O erro de partida
Costuma-se
perguntar se o que chamamos pelo jargão “crime organizado” – ORCRIM pode ser
caracterizado como um agente econômico racional, com diversificação, gestão de
risco e reinvestimento de capital. A pergunta pressupõe que, em algum momento,
ele não era. Esse é um equívoco de partida. Não estamos diante de um ator que
amadureceu para a racionalidade econômica numa lógica evolucionária unilinear
indemonstrável. Estamos diante de uma economia política do crime que, para
existir, precisou operar com cálculos, oportunidades, gestão de risco e
reinvestimento, fazendo uso de coerções diretas e indiretas em articulação com
distintos setores da máquina estatal.
O
equívoco tem origem na visão dominante que se limita ao tráfico de drogas em
sua dimensão mais visível e varejista, a boca de fumo. Esta é herdeira de uma
imagem antiga e romântica, a da máfia: hierarquia rígida, cúpula identificável,
filiação por parentela ampliada, fronteiras mais nítidas com o mundo legal,
laços de sangue e códigos de honra para fidelização. A imagem remete a formas
tradicionais de organização criminal localista. Porém, não explica o
funcionamento das governanças criminais em rede na nossa realidade
contemporânea. Restringe-se a um mito de origem da narrativa midiático-policial
e hollywoodiana.
Os
efeitos perversos dessa alegoria têm conformado rumos de política pública. Ela
comunica uma escala moralista de malvadeza e esconde a instrumentalidade dessas
economias como circuitos de poder translocais. Corresponde a uma adjetivação
moral, uma fake science disfarçada de realidade identificada. Recorta-se um
pedaço do fenômeno e toma-se a parte pelo todo, e faz da bravata da guerra
contra o crime uma política populista-penal. Ela supõe uma fronteira nítida com
o mundo legal e torna oculta a interface com a economia formal. Ela caricatura
uma cúpula unificada e orienta o esforço investigativo para a captura dos
grandes chefões e para a apreensão de seu patrimônio. Estas são medidas
pertinentes, de alta visibilidade. Mas elas não alteram a arquitetura dos
esquemas político-criminais que ultrapassam a lógica personalista da
fulanização. Estes preveem, como parte do seu risco de operação, os prejuízos
da repressão estatal, inclusive aquelas coerções negociadas com os agentes do
Estado, tal como previsível em qualquer atividade econômica que atravessa o
legal e o ilegal.
“Crime
organizado” tem funcionado, no debate brasileiro, como uma palavra-performance:
enuncia sem descrever, e ao enunciar já prescreve o resultado que se deseja. A
palavra, antes de classificar o fenômeno, classifica quem a usa e delimita a
distância moral em relação à realidade nomeada. Daí sua produtividade
politiqueira e sua esterilidade analítica. Crime organizado nasce como uma
categoria-exílio, uma designação que coloca fora do inteligível aquilo que se
prefere não examinar. Uma vez nomeado, ele pode ser tratado como estrangeiro à
economia, à política e ao Estado. E a discussão termina onde deveria começar.
A
alegoria tem dois mitos gêmeos, igualmente custosos: o do “Estado ausente” e o
do “Estado paralelo”. Ambos cumprem a mesma função política: ocultar
que o crime se organiza dentro do Estado e a partir de suas relações com ele. O
Estado não está ausente dos territórios sob domínio armado. Está presente de
forma seletiva, negociada e frequentemente conivente. E não há duplicidade de
soberanias como se fabula no debate público. Há coadministração territorial,
governança compartilhada entre atores criminais e frações do aparato estatal,
articulada por redes flexíveis e móveis de distintos profissionais. Enquanto se
governa com esses mitos, a política pública mira fantasmas midiáticos e
policialescos e deixa os reais esquemas político-policial-criminais intactos.
A lente
que proponho é outra. O crime organizado no Brasil é caracterizado como uma
economia política em rede, itinerante e translocal. Opera por nódulos
especializados e articulados entre si, sem comando único identificável,
reconfigurando-se ao atravessar territórios, fronteiras, cadeias produtivas e
mercados distintos.
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II. Governança criminal nodal
No
lugar da noção policial-midiática de crime organizado, trago o conceito de
governança criminal nodal. Redefino uma concepção da criminologia anglófona,
voltada à pluralização da segurança legítima, deslocando-a para o campo da
governança criminal. Aqui introduzo duas dimensões ausentes na formulação
original: a arquitetura interna dos governos criminais e a articulação entre
atores heterogêneos sem centro de comando identificável.
A
primeira é a nodal interna. O governo criminal não se organiza por hierarquia
centralizada e rígida, cuja neutralização de um operador implicaria colapso,
nem por rede horizontal indiferenciada, cuja difusão impediria coordenação
eficaz. Organiza-se por nós de amarração: unidades especializadas de lastro
político-estatal, com instâncias de fornecimento, logística, estoque,
segurança, vendas, finanças e assessoria jurídica, por exemplo. Elas têm graus
variáveis de autonomia decisória e estão conectadas por interfaces seletivas e
por relações assimétricas de conhecimento. Cada nódulo detém o saber
operacional necessário à sua função e é mantido em ignorância calibrada sobre
os demais.
Esse
desconhecimento é recíproco e decisivo. Os nódulos compartilham informação
limitada entre si, tanto horizontalmente quanto nas cadeias verticais de
comando. Não é uma falha organizacional diante de um controle totalizante
imaginado. É produto da especialização da rede, da desconcentração decisória e
da gestão dos riscos diferenciados. Ele opera como recurso organizacional e
estratégia empresarial de proteção, continuidade e resiliência. Quando um
nódulo é identificado, infiltrado ou desmontado, os demais permanecem
operacionais porque dispõem apenas de informação parcial sobre o conjunto. É
por isso que prender lideranças, apreender mercadorias ou desmantelar pontos de
venda produz impacto pontual sem alterar a arquitetura dos esquemas.
A
segunda é a nodal externa. Aqui o nódulo não é célula interna, mas o próprio
ator operando como nó da rede. Um governo criminal que controla o mercado
ilícito, uma fração policial que regula o acesso e provê proteção, um grupo
político-partidário que garante cobertura institucional, uma cadeia econômica
que realiza a lavagem. Cada nódulo governa seu domínio e nenhum precisa
declarar associação com os demais para que a rede funcione.
As duas
dimensões são interdependentes, e é isso que interessa a uma leitura
político-econômica. Como o governo criminal opera por compartimentação,
combinando hierarquia interna com horizontalidade especializada, ele pode se
conectar a atores institucionais em disputa sem expô-los e sem ser por eles
controlado. A opacidade interna produz a autonomia relativa que viabiliza os
acordos com setores do Estado. A articulação externa retroalimenta a
arquitetura interna, fornecendo proteção, impunidade, caução política,
legitimidade e capital, que são os recursos que viabilizam a especialização
funcional dos nódulos. A governança nodal não é propriedade de tal ou qual
facção ou milícia. É produto de relações tecidas e manobras que revelam as
redes criminais.
A
consequência analítica dessa arquitetura maleável é uma mudança de paradigma.
Faz mais sentido falar em governo criminal e governança criminal nodal do que
em organização criminosa. Esses arranjos produzem regras de circulação,
distribuem oportunidades econômicas, impõem restrições, administram conflitos,
exercem formas próprias de tributação e estabelecem critérios de pertencimento
e exclusão. Governam, pela administração direta e indireta da violência, as
condições concretas de vida, trabalho, consumo e circulação nos territórios e
mercados sob sua projeção coativa. Para quem investe, contrata, transporta ou
vende nesses mercados, negocia-se com um governo e não com um fornecedor de
drogas ou armas. A pergunta pertinente deixa de ser qual o tamanho da organização
criminosa e passa a ser qual o alcance de sua governança em rede. Como esse
alcance se compõe de modo distinto em cada lugar, os modelos construídos a
partir do Comando Vermelho, do PCC e das milícias do Sudeste não se generalizam
para o país sem mediação empírica.
Esse
alcance tem um teto que são os acordos político-econômicos. Governar à
distância exige Estado, isto é, uma máquina burocrática com leis e espadas para
que a vontade soberana chegue a qualquer lugar, sobre toda a população, e se
rotinize. Daí que o tal crime organizado exerce governo ao administrar
territórios, controlar pessoas e regular mercados, mas não tem condição de se
tornar Estado, menos ainda Estado paralelo. Seu governo precisa do Estado para
fazer valer uma ordem político-econômica, ter capilaridade e garantir
sobrevivência.
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III. O Estado como agência reguladora do crime
O que
viabiliza uma economia política criminal exige bem mais do que a capacidade de
organização dos grupos criminais. Exige que o Estado funcione como agência
reguladora do crime, o que possibilita sua estruturação como rede,
garante o alvará de funcionamento dos arranjos político-criminais e move a
linha divisória entre o legal e o ilegal segundo as conveniências dos projetos
de poder em curso. A fronteira entre o legal e o ilegal é fluida e construída
para assim funcionar. Sabe-se que o mercado, o dinheiro e o lucro são amorais
por natureza, ou seja, nem sujos nem limpos. O que os distingue é o modo como o
controle estatal é exercido, por quem e em favor de quê.
Não se
trata de afirmar que o Estado opere como unidade homogênea nem que seus agentes
atuem sob uma concepção e um mando únicos. Trata-se de reconhecer que
determinados segmentos estatais participam, em diferentes graus e posições
institucionais, da produção, administração, regulação e proteção seletiva de
oportunidades criminosas. O ponto central não é a corrupção individual. É a
existência de ambientes institucionais que tornam esses arranjos
político-criminais eleitoral e economicamente vantajosos. Daí decorre a tese
que guia o meu argumento. O Estado pode restringir, deslocar, tolerar,
reorganizar ou expandir as oportunidades associadas às economias criminais.
Quando governa contra o crime, atua para reduzir seus incentivos, sua
capacidade de acumulação e seu domínio sobre territórios e mercados. Quando
governa com o crime, transforma a insegurança em projeto de poder e em fonte de
acumulação e vitórias eleitorais. A mesma capacidade regulatória serve às duas
direções. Não há presença e ausência abstratas de Estado. Há formas distintas
de regulação. E a diferença entre elas é política.
Nenhuma
máquina estatal, em sua diversidade interna de burocracias de controle e
regulação, está inteiramente de um lado. O mais comum é que se governe contra o
crime num setor e com ele em outro. Não há vontade unitária e uniforme que
atravesse de alto a baixo todos os agentes estatais do Executivo, do
Legislativo e do Judiciário. Para compreender isso é preciso distinguir Estado
e governo, termos tratados como sinônimos e que não são a mesma coisa. O Estado
é um conjunto de burocracias relativamente autônomas, com competências
próprias, lógicas normativas específicas e interesses institucionais
frequentemente concorrentes. Cada burocracia fala a sua própria língua. O
governo é o grupo que ocupa temporariamente posições de comando no Executivo e
exerce direção política por coalizões e acordos, segundo projetos de poder que
podem ou não corresponder ao programa aprovado nas urnas. É essa distinção que
permite compreender como determinados governos governam com o crime sem que o
Estado, como conjunto, o faça.
O que a
regulação estatal administra, mais do que a proteção de mercados ilícitos, são
as passagens entre regimes de legalidade: o legal e o ilegal, o formal e o
informal, o estatal e o não estatal. É nesse espaço de transição que
mercadorias, capitais, contratos, registros, licenças e oportunidades
econômicas circulam entre circuitos e adquirem novas condições de uso, proteção
e valorização. O legal vira mercadoria ilegal, o ilegal ganha fachada de
legalidade. Quem opera essas passagens são agentes com matrícula e fé pública,
capazes de administrar autorizações, fiscalizações e interpretações normativas,
garantindo rotas e fluxos de ecossistemas criminais. Sua função consiste em
reduzir custos de transação, administrar incertezas e ampliar as possibilidades
de acumulação para os dois lados de uma fronteira que é político-normativa e
não ontológica.
Mas
esses regimes de legalidade são distintos e concorrenciais em suas
competências, e é aí que reside a vantagem das governanças criminais. A
economia política do crime beneficia-se da diversidade das instâncias
regulatórias, de suas lógicas autorreferidas, das disputas de atribuição, dos
limbos de seus mandatos e das concorrências entre órgãos de controle,
fiscalização, regulação e repressão. A expansão dos mercados criminais não
resulta da suposta ausência de controle estatal. Resulta da exploração das brechas
entre múltiplas instâncias cujas competências se sobrepõem ou operam segundo
lógicas próprias. O arranjo federativo amplifica esse efeito, porque cada
nódulo negocia com a burocracia do seu nível de atuação, e muitos mandatos
funcionam como procurações em aberto, competências amplas o bastante para serem
preenchidas discricionariamente nos gabinetes das autoridades estatais. Nenhum
operador da rede criminal conhece e mapeia todo o conjunto. Cada um explora a
brecha que alcança com a segmentação territorial e profissional do seu
trabalho. Isto não é um defeito do desenho federativo. Afinal, uma arquitetura
unitária faz proliferar zonas indevassáveis ainda mais porosas. A questão é
menos o desenho administrativo do Estado e mais da existência e da qualidade
dos dispositivos de transparência, accountability e responsabilização.
É da
existência de múltiplas camadas normativo-procedimentais, próprias de
sociedades complexas, que emergem as possibilidades de deslocamento das
fronteiras da legalidade e da legitimidade que se busca construir. O que se
define como ilegal não é uma propriedade intrínseca da atividade econômica.
Corresponde a uma escolha coletiva, negociada e historicamente situada sobre
quais riscos, danos e desigualdades são considerados intoleráveis. É essa
escolha que está na origem da proibição de certos jogos de azar, da
criminalização de determinadas drogas, da restrição de armas. A fronteira se
move porque as escolhas políticas e morais que a sustentam também se movem. A
política antecede a economia, e não o contrário.
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IV. A etiqueta terrorista
É aqui
que a proposta de classificar organizações criminosas como organizações
terroristas se revela uma questão político-econômica, e não apenas um
instrumento do direito penal. Ela é uma tentativa de mover a fronteira por
oportunismo político-normativo, redesenhando a linha sem tocar em nada do que a
sustenta: nem nos regimes concorrenciais de legalidade, nem nas passagens que
os agentes públicos articulam entre eles, nem na lógica da rede criminal e de
suas governanças nodais com seus níveis distintos de visibilidade. E é o caso
mais didático de governar com o crime, porque anuncia rigor máximo sobre o
varejo armado visível enquanto protege os nódulos onde o valor se acumula e
permite reinvestimento com logística dinâmica, expansão e diversificação criminais,
acompanhados de validação político-institucional.
Nas
organizações criminosas, o terror é um expediente publicitário e uma tática de
intimidação para a negociação violenta de acordos políticos a serviço de fins
econômicos. Organização terrorista é outra coisa: tem os atentados como
principal ou única estratégia, num projeto político publicizado que multiplica
insegurança pela ameaça difusa e pela violência expressiva com alvos simbólicos
como agenda de sua política. Não tem como enfrentar a soberania estatal, uma
vez que não dispõe de exércitos nem de base socioeconômica para fazer guerra ou
sustentar uma guerrilha. Grupos terroristas questionam a soberania do Estado
com suas performances marqueteiras de alto impacto para criar crises, novas
adesões e patrocínios. Grupos criminais parasitam e dependem dessa mesma
soberania para garantir seus controles e sustentar sua ordem local. Exploram os
territórios sob domínio armado, seus mercados, rotas e fluxos de mercadorias
(i)legais. As ORCRIMs não confrontam o Estado porque precisam dele para
existir. Elas não rompem com a ordem administrada pelo Estado porque necessitam
dela para sustentar a sua própria ordem ilegal nos territórios, uma condição
indispensável para a sua sobrevivência e crescimento em rede. Expandem-se
consorciadas a agentes públicos, operam simultaneamente em circuitos legais e
ilegais e consolidam uma economia política que depende da permanência da
estrutura estatal e de seus governos. Quem faz uso terrorista do terror age
assim porque não tem condições políticas nem tático-operacionais de sustentar
domínio armado por tempo estendido e precisa renegociar com a máquina estatal
para viabilizar sua rede criminal.
Os
efeitos perversos da etiqueta narcoterrorista são diversos, previsíveis e
tendem a se agravar com a arquitetura nodal das governanças criminais em rede.
A categorização como terrorismo reforça o foco das investigações e das
operações policiais nos aspectos mais visíveis e de superfície da rede, as
bocas de fumo e o varejo armado. Estes são os nódulos de menor rentabilidade,
maior rodízio e substituição de mão de obra precarizada. A definição de grupo
terrorista preserva as capilaridades, fluxos, rotas, lavanderias, operadores
com matrícula e fé pública, segmentos políticos e judiciários. E, não menos
importante, garante o enraizamento no interior do Estado e na economia formal.
Classificar
as ORCRIMs como terroristas facilita sanções econômicas, intervenções militares
e outras ingerências internacionais. Tudo isso em resposta a supostas novas
ameaças que contornam a soberania nacional sob o pretexto do combate global ao
terrorismo. Os impactos são graves sobre risco-país, contratos, acesso a
mercados e a estabilidade dos governos legitimamente eleitos. Os mecanismos
estatais, normativo-procedimentais, de controle de território, administração de
população e regulação de mercados são intencionalmente fragilizados. Produz-se,
com a conversão em lei sob regime de urgência, insegurança jurídica para todos
os agentes econômicos e um ganho repressivo baixo sobre aqueles que se pretende
alcançar. Tem-se o fortalecimento de regimes do medo e suas práticas de exceção
que instrumentalizam uma política da insegurança. É desta forma que se governa
com o crime. Qualquer que seja a intenção declarada, o efeito do esforço
coercitivo é esse: os nódulos criminais onde o valor se acumula e que estão fora
dos territórios sob domínio armado ficam menos expostos quando se anuncia
retoricamente o máximo de rigor contra a ponta visível.
A prova
está no que a classificação deixa de fora. As milícias. Se existe uma
modalidade de governança criminal que explicita de forma quase didática a
dependência orgânica do crime em relação ao Estado e à política, é a milícia.
Esta é a construção mais bem acabada de governos criminais produzidos de dentro
da própria máquina estatal, com lastro político-eleitoral, proteção
institucional e capacidade de converter poder coercitivo em poder econômico.
Suas vantagens competitivas não são facilmente replicáveis por outro
empreendedor. Seus integrantes carregam matrícula pública, o que lhes garante
conhecimento interno da máquina, circulação privilegiada entre burocracias e
elevada passabilidade entre os mundos legal e ilegal.
A
passabilidade que o Estado administra como função reguladora, a milícia detém
como recurso político-econômico. Sua principal vantagem é a expertise estatal:
são agentes treinados para o uso da força, que sabem produzir proteção
seletiva, administrar mercados da violência e operar tecnologias institucionais
de ocultação de mortes e outras mercadorias políticas. E possibilitam que
políticos milicializados se apresentem como defensores da sociedade contra o
tráfico. Muitas vezes, o tráfico é cliente, parceiro, arrendatário ou operador
subordinado de mercados regulados por essa governança mais ampla. Combate-se o
concorrente para proteger o negócio onde a presença de agentes estatais e
políticos é hegemônica. Deixar as milícias fora da classificação terrorista não
é um mero detalhe.
Por
fim, ganham com a etiqueta de terrorismo as próprias organizações criminosas,
porque a atenção se afasta de seus nódulos políticos, financeiros e
institucionais. Ganham os governos que consorciam mercados criminais. Ganham os
políticos cujas bases eleitorais e redes de financiamento dependem das
economias políticas do crime. A etiqueta cria um inimigo espetacular para
consumo público e protege os mecanismos mais discretos e duradouros de
reprodução das governanças criminais. É marketing eleitoreiro de exploração do
medo agravado dos eleitores, com consequências críticas reais.
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Pontos finais
A
fronteira entre o legal e o ilegal não está onde a lei a desenha. Ela se move
pelos regimes diferenciais e concorrenciais de legalidade do Estado. E é da
concorrência entre eles que nasce a passabilidade, o dispositivo que nenhuma
governança criminal nodal fabrica por conta própria. Por meio dela, assiste-se
a uma economia política criminal em rede e itinerante, que se reorganiza onde
se reprime e se refaz onde se negocia. Governar com o crime é administrar essas
passagens em favor de projetos de poder que possibilitam e se beneficiam das
governanças criminais nodais. Governar contra o crime implica, por antecipação,
cortar na própria carne da política e das instituições estatais de controle e
regulação. Esse é um trabalho rotineiro e sem espalhafato policialesco. Exige
investigar e fazer operações para dentro dos palácios, no interior da máquina
do Estado. Sem isso, assiste-se à normalidade do funcionamento dos “esquemas”:
carteiradas sofridas pelas polícias e cooptação político-empresarial de seus
segmentos. Com essas interdições, chega-se aos andares de cima da Faria Lima
para de lá ser expulso pelas blindagens político-jurídico-empresariais. E
segue-se enxugando gelo no andar de baixo, visível e de alcance político
localista das bocas de fumo. Nem as paredes altas da elite do crime nem os
andares baixos da subalternidade criminal ficam de pé sem os alicerces
construídos dentro dos poderes do Estado e entre suas passagens. A questão não
é só identificar uma rede criminal. É situar a política que a organiza, regula,
protege, explora e dela se alimenta, do gabinete do Executivo ao Parlamento,
passando pelos tribunais.
Fonte:
Por Jacqueline Muniz, em Brasil 247
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