Roberto
Luis Luchi Demo: STF assume protagonismo no dinamismo dos Poderes da República
A partir de uma visão realista sobre a índole
dos homens surge a necessidade de criação do Estado e de mecanismos de controle
do exercício do poder, a fim de evitar que aquele que detenha o poder cometa
abusos. A separação de Poderes, como um desses mecanismos, é princípio
estruturante da democracia brasileira. A Constituição estabelece que “são
Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário” (artigo 2º) e elenca esse princípio como cláusula
pétrea (artigo 60, §4°, inciso III).
A
ampliação das atividades do Estado contemporâneo e a complexidade da sociedade
moderna impuseram novos contornos à separação e novas formas de relacionamento
entre os Poderes da República, que vão calibrando suas interferências
recíprocas para concretizar os interesses da coletividade dispostos, sobretudo,
na Constituição. Assim, um pouco de atrito entre os poderes é natural, faz
parte da democracia e dos freios e contrapesos. Diversamente, essa tensão entre
os poderes não existe em regimes autoritários, nos quais prevalece o Poder
Executivo, com o enfraquecimento e aparelhamento dos demais.
Ilustrativamente,
após a Revolução de 1930, Getulio Vargas editou o Decreto 19.398, de 11 de
novembro de 1930, instituindo o Governo Provisório que exerceria
“discricionariamente, em toda sua plenitude, as funções e atribuições, não só
do Poder Executivo, como também do Poder Legislativo, até que, eleita a
Assembleia Constituinte, estabeleça esta a reorganização constitucional do
país” (artigo 1º), sendo dissolvido o Congresso Nacional (artigo 2º). Também
editou o Decreto 19.656, de 3 de fevereiro de 1931, reorganizando
provisoriamente o Supremo Tribunal Federal para reduzir o número de ministros
de 15 para 11 e estabelecer regras para abreviar seus julgamentos. Dias depois,
Getúlio Vargas aposentou seis ministros (inclusive o procurador-geral da
República) e, em seguida, nomeou dois novos ministros .
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Separação de Poderes na democracia brasileira
Desde a
Constituição de 1988, o Brasil vive um período de estabilidade democrática. Na
democracia, não há hipertrofia do Poder Executivo nem dos demais Poderes, de
maneira que os debates jurídicos relacionados às funções constitucionais são
componentes da ideia de harmonia e equilíbrio entre os Poderes constituídos.
Nesses debates jurídicos, os Poderes vão testando reciprocamente seus limites.
Nos últimos anos, a sociedade brasileira presenciou intensos debates jurídicos
e interferências recíprocas, entre os quais:
suspensão
feita pelo Supremo Tribunal Federal, no MS 37.097, de nomeação efetivada pela
Presidência da República, em 2020, para cargo de Diretor-Geral da Polícia
Federal;
indulto
concedido pela Presidência da República, por meio do Decreto de 21/04/2022, a
deputado condenado por crime de ameaça ao Estado Democrático de Direito, e
posterior anulação pelo Supremo Tribunal Federal, que considerou o indulto
inconstitucional na ADPF 966, julgada em 10 de maio de 2023;
aprovação, pelo Senado em 16 de abril de 2024, da PEC 45/2023 criminalizando o
porte de qualquer quantidade de droga (atualmente esta proposta está tramitando
na Câmara dos Deputados) e decisão do Supremo Tribunal Federal, no Tema
506/STF, que descriminalizou o porte de quarenta gramas de maconha para consumo
pessoal, em 26 de junho de 2024;]marco temporal das terras indígenas em 5 de
outubro de 1988, que foi considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal
Federal, no Tema 1.031/STF, julgado em 27 de setembro de 2023. O Congresso
Nacional reagiu e editou a Lei 14.701, em 23 de outubro de 2023 — os vetos da
Presidência da República foram derrubados em 14 de dezembro de 2023 —,
restabelecendo o marco temporal em 5 de outubro de 1988. A lei foi questionada
no Supremo Tribunal Federal. Reforçando o entendimento do Poder Legislativo, o
Senado aprovou, em 10 de dezembro de 2025, a PEC 48/2023, que também estabelece
o marco temporal em 5 de outubro de 1988 (atualmente esta proposta está
tramitando na Câmara dos Deputados). Duas semanas depois, o Supremo Tribunal
Federal, julgando a ADC 87 e conexas, em 19 de dezembro de 2025, reconheceu a
inconstitucionalidade do marco temporal fixado na Lei 14.701; e]
aprovação
no Congresso Nacional, em 17 de dezembro de 2025, do projeto de lei que reduz
penas aos condenados por atos antidemocráticos, conhecido como “PL da
dosimetria”, o qual foi vetado integralmente pela Presidência da República, em
8 de janeiro de 2026. Atualmente, esse veto está pendente de análise no
Congresso Nacional.
Essa
dinâmica de interação entre o Congresso, a Presidência da República e o STF
evidencia rodadas procedimentais e últimas palavras provisórias. A rodada
procedimental consiste nos caminhos estabelecidos na Constituição para a
vocalização institucional de projetos coletivos e para a solução de conflitos.
Esses caminhos têm um ponto de partida e, após estágios intermediários,
alcançam um ponto final. Todavia, esse ponto será final somente dentro de uma
rodada procedimental (no âmbito de um determinado Poder), que pode sempre ser
recomeçada (no âmbito de outro Poder). O resultado, assim, é uma última palavra
provisória.
O grau
de resistência da última palavra provisória, em uma determinada rodada
procedimental, vale dizer, o grau de dificuldade para uma decisão do Poder
Legislativo, Poder Executivo ou Poder Judiciário ser alterada por outro Poder é
circunstancial e depende de vários fatores imbricados que determinam qual
instituição tem, em um determinando momento histórico, mais legitimidade para
tomar as grandes decisões.
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Legitimidade dos Poderes na sociedade brasileira
A
legitimidade é uma característica atribuída a instituições que, do ponto de
vista do direito, cumprem o que é imposto pelas normas legais e, do ponto de
vista da filosofia e da sociologia, estejam em conformidade com as regras
morais de uma sociedade. A legitimidade dos Poderes constituídos é presumida
nos Estados democráticos de direito, ou seja, não se concebe a inexistência de
algum dos Poderes na democracia, de modo que eles precisam adotar condutas para
que continuem perenes, ou seja, continuem legitimados e dados como certos pela
sociedade (taking for granted).
Spacca
A
percepção generalizada ou suposição de que as ações dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário, no exercício de suas funções institucionais, são
desejadas, próprias ou apropriadas, é variável no tempo. Assim, os Poderes
parametrizam suas condutas, de certa forma, por essa percepção generalizada na
sociedade brasileira, ou seja, na democracia não existe um faroeste
institucional, antes e pelo contrário, os Poderes usam de prudência para testar
até onde podem ir nos debates jurídicos. Portanto, na prática ocorrem
flutuações de legitimidade, reatividade política e acomodações prudenciais.
A
confiança é o elo entre os cidadãos e as instituições que devem representar o
interesse público, intensificando tanto a legitimidade quanto a efetividade dos
governos democráticos. A confiança da população brasileira no Congresso, na
Presidência da República e no Supremo Tribunal Federal é medida periodicamente.
Por exemplo: de 2009 a 2021, foi medida pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), que
publicava os relatórios ICJBrasil; de 2012 a 2023, foi medida pelo Instituto de
Pesquisas Datafolha; e em 2025, foi medida pela pesquisa Genial/Quaest de
confiança institucional.
Fazendo
um recorte nos últimos dez anos de pesquisa (2016-2025), tem-se,
ilustrativamente, que:
no
1º semestre de 2016 (FGV) — 10% da população confiava no Congresso Nacional,
11% na Presidência da República e 29% no Supremo Tribunal Federal;
em abril de 2019 (Datafolha) — 57% da população confiava no Congresso Nacional,
70% na Presidência da República e 64% no Supremo Tribunal Federal;
em 2021 (Datafolha) — 50% da população confiava no Congresso Nacional, 49% na
Presidência da República e 59% no Supremo Tribunal Federal;
em setembro de 2023 (Datafolha) — 64% da população confiava no Congresso
Nacional, 64% na Presidência da República e 60% no Supremo Tribunal Federal; e
em agosto de 2025 (Genial/Quaest) — 45% da população confiava no Congresso
Nacional, 54% na Presidência da República e 50% no Supremo Tribunal Federal.
A
partir desses relatórios, é possível inferir que a confiança nos Poderes
Executivo e Judiciário é maior do que a confiança no Poder Legislativo. Mesmo
em 2023, quando a pontuação do Congresso e da Presidência da República é a
mesma, o percentual da população que “confia muito” é maior na Presidência da
República. Nessa ordem de considerações, a Presidência da República e o Supremo
Tribunal Federal têm, no atual momento histórico, mais legitimidade para dar a
última palavra, ou seja, para tomar as grandes decisões.
Ocorre
que o Poder Executivo precisa de apoio da maioria partidária do Poder
Legislativo para formação de uma base governista, viabilizar seu programa de
governo e aprovar projetos de leis e políticas públicas. Esse apoio é
construído por meio da distribuição de ministérios, cargos e emendas
orçamentárias, o que reduz, de certa forma, a independência da Presidência da
República em relação ao Congresso.
A
circunstância de o Congresso ter derrubado metade dos vetos do atual presidente
da República (foram apreciados 87 vetos, dos quais 43 foram rejeitados) ,
bem assim de que 22% do orçamento discricionário do Poder Executivo foi
empenhado para emendas parlamentares em 2025, maior percentual já registrado,
evidenciam a redução do protagonismo da Presidência da República.
Esse
contexto confere protagonismo ao Supremo, mercê de sua maior legitimidade junto
à sociedade brasileira e maior independência em relação aos demais Poderes.
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Protagonismo do STF
Esse
papel de protagonismo institucional favorece a atuação mais firme na defesa da
democracia e na concretização dos interesses da coletividade em vários
aspectos, não só do direito, mas também da política, da economia e dos
costumes. Nessa atuação, o Supremo Tribunal Federal mantém uma razoável
sintonia com a opinião pública, especialmente nas questões de grande relevância
política, a fim de preservar sua legitimidade institucional.
Ao
mesmo tempo, vai testando seus limites, como, por exemplo, no inquérito
das fake news, criticado desde o início por ter sido aberto sem
solicitação da Procuradoria-Geral da República. Apesar dessa e de outras
críticas, o STF mantém sua confiança junto à sociedade brasileira em nível
alto, vale dizer, sua atuação institucional é considerada apropriada.
Essa é
a fotografia atual do equilíbrio entre os Poderes. Isso não configura, porém,
um cenário imutável. As instituições funcionam bem se, coerentes com seus
fundamentos legais, sinalizam imparcialidade, universalismo, probidade e
justeza na relação com os cidadãos, ganhando sua confiança. O equilíbrio entre
os Poderes é dinâmico e depende das flutuações de confiança e legitimidade no
curso dos anos.
Portanto,
o protagonismo do Supremo pode se alterar ao longo do tempo. Ademais, a regra
de que, neste momento histórico, o Poder Judiciário tem mais legitimidade para
tomar grandes decisões não confere, na democracia brasileira, o protoganismo de
forma absoluta, de maneira que em determinados temas prevalece a última palavra
de outros Poderes.
Um
exemplo é a prática da vaquejada: o STF reconheceu que o direito à proteção ao
meio-ambiente e o dever do Poder Público de proteger os animais contra práticas
que os submetam à crueldade prevalecem sobre os valores culturais representados
por essa prática, declarando inconstitucional a Lei 15.299/2013 do Estado do
Ceará, na ADI 4.983, julgada em 6 de outubro de 2016. Posteriormente, o
Congresso aprovou a EC 96/2017, acrescentando o § 7º ao artigo 225 da
Constituição, para estabelecer que não se consideram cruéis as práticas
desportivas que utilizem animais, desde que sejam manifestações culturais
registradas como bem de natureza imaterial integrante do patrimônio cultural
brasileiro.
Ou
seja, o Congresso adotou uma interpretação constitucional diversa do Supremo.
Essa emenda constitucional foi questionada no Supremo Tribunal Federal, que a
considerou legítima na ADI 5.728, julgada em 14 de março de 2025. Portanto,
neste caso, prevaleceu a decisão do Congresso.
¨
Paulo Henrique Arantes: Protagonismo do Supremo cresceu
no ritmo da inação do Congresso
O
Supremo Tribunal Federal está sob balas. Não que certos ministros não mereçam
críticas – e até investigação – por suas conexões suspeitas e decisões
heterodoxas demais, mas há uma contextualização histórica que a imprensa está
obrigada a fazer. E não faz.
O bom
artigo de Felipe Recondo, publicado na Folha de S.Paulo (21/02), relata passo a
passo como o STF foi sendo alçado, desde a Constituição de 1988, da condição de
tribunal constitucional à de instância decisória sobre todos os conflitos da
República. O jornalista, especialista em Supremo, cita erros e acertos da Corte
no decurso do tempo – conforme a opinião dele, claro está.
São
muitos os fatores que levaram o STF a deter tanto poder e seus membros a
exibirem tanta vaidade. Recondo aborda-os com equilíbrio e boa memória. Assim
escreveu o jornalista em determinado trecho de seu artigo:
“(...)
Mas o Supremo chegou a este ponto também por ação da classe política, das
elites econômicas, dos governos, das oposições, da imprensa, da sociedade civil
organizada e de parte da academia. Foi sendo esculpido por críticas e elogios,
pelo aplauso fácil, por análises descompromissadas.
“Diversas
instituições e diferentes atores são responsáveis, em alguma medida, por este
STF com amplos poderes de intervenção nos mais diversos campos, dos direitos
fundamentais ao funcionamento da política, e guiado por uma geração de
ministros que se acostumou a ser chamada para resolver problemas que os
responsáveis imediatos por eles não queriam ou não conseguiam solucionar".
Este
articulista não pretende ensinar STF a Felipe Recondo, mas arrisca alguns
pitacos, autorizado por mais de 20 anos de convívio profissional com advogados
e outros operadores do Direito. Por isso, pode-se cravar: se o STF hoje tem
poder demais, holofotes demais, vaidades demais, a principal responsabilidade é
das seguidas legislaturas inertes do Congresso Nacional, das composições a cada
legislatura mais fisiológicas do Parlamento e menos aptas a analisar seriamente
e votar quaisquer temas de relevância para o país.
O
Supremo Tribunal Federal avançou casas no jogo institucional porque o Congresso
regrediu assustadoramente em sua função legislativa. E agora surta, ameaça
ministros com possibilidade de impeachment e chantagens do gênero.
É
possível confeccionar uma lista quilométrica de decisões que o STF foi obrigado
a tomar, provocado devido à incapacidade de deputados e senadores realizarem
seu trabalho, ocupados que se encontravam em atender aos inúmeros lobbies que
lhes batem à porta do gabinete. Vamos às mais conhecidas, entre as quais a que
reconheceu a união estável homoafetiva, em 2011, na Ação Direta de
Inconstitucionalidade 4277 e na Arguição de Descumprimento de Preceito
Fundamental 132.
O STF
reconheceu que uniões estáveis entre pessoas do mesmo sexo devem receber o
mesmo regime jurídico das uniões heteroafetivas. O Congresso nunca aprovou lei
específica sobre o tema. A Corte interpretou o art. 226 da Constituição à luz
dos princípios da igualdade e da dignidade da pessoa humana.
Na Ação
Direta de Inconstitucionalidade por Omissão 26, em 2019, o Supremo criminalizou
a homofobia e a transfobia. Diante da ausência de lei específica, a Corte
equiparou a homofobia e a transfobia ao crime de racismo (Lei 7.716/1989) até
que o Congresso legisle. Nesse caso, houve reconhecimento formal de omissão
legislativa.
Já na
Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 54, em 2012, o STF decidiu
que não é crime a interrupção da gravidez em caso de anencefalia fetal. O
Código Penal não previa essa hipótese expressamente, e o Congresso não havia
deliberado sobre o tema. A Corte interpretou os direitos fundamentais da
mulher.
Nas
Ações Diretas de Inconstitucionalidade 6586 e 6587, em 2020, foi o STF, e não o
Legislativo, quem decidiu que a vacinação pode ser obrigatória (com medidas
indiretas), mas não forçada fisicamente. A Corte fixou parâmetros
constitucionais em meio à pandemia de Covid-19.
Há
muitos, muitos outros casos em que o Supremo Tribunal Federal supriu o silêncio
do legislador eleito, nem todos com a repercussão pública dos citados acima,
mas nem por isso desimportantes. A conferir alguns deles.
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Regulamentação da licença-paternidade
• O Congresso nunca aprovou uma lei
específica para regular o direito à licença-paternidade previsto na
Constituição.
• O STF reconheceu essa omissão na ADO 20,
estabeleceu prazo de 18 meses para o Legislativo agir e determinou que, se não
houver lei, a própria Corte poderá fixar os parâmetros.
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Proteção legislativa ao bioma Pantanal
• O STF entendeu que o Congresso deixou de
legislar sobre a lei federal de proteção e uso sustentável do Pantanal, apesar
da previsão constitucional de proteção ambiental.
• Fixou prazo para o Congresso elaborar a
norma na ADO 63.
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Redistribuição de cadeiras da Câmara com base no Censo
• A ausência de lei complementar para
atualizar a distribuição de deputados, apesar da previsão constitucional (art.
45, § 1º), levou o STF a reconhecer omissão e estabelecer prazo para que o
Congresso legisle.
• Esse tipo de decisão tem sido usado para
pressionar a atualização democrática da representação.
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Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF)
• A Constituição prevê a criação do IGF
(art. 153, VII), mas o Congresso nunca editou a lei complementar.
• Na ADO 55, o STF reconheceu que há
omissão do Legislativo. Não foi fixado prazo para legislar, mas a decisão
reafirma que o dispositivo constitucional não está sendo cumprido.
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Adicional por atividades penosas
• Previsto no art. 7º da Constituição
(“adicional pelo exercício de atividades penosas”), nunca foi regulamentado
pelo Congresso.
• O STF declarou omissão e estabeleceu
prazo de 18 meses para legislação específica.
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Criminalização da retenção dolosa de salário
• A Constituição descreve a retenção
dolosa de salário como crime, mas não há lei que tipifique esse crime.
• O STF declarou omissão legislativa sobre
esse tipo penal e fixou prazo para que o Congresso legisle.
O poder
estimula a vaidade e ceva a arrogância, e alguns dos magistrados integrantes da
Corte Suprema brasileira – não todos – parecem entorpecidos pelo excesso de
poder. Mas a História há de demonstrar que muito mais grave é a inoperância dos
parlamentares. Ou, pior, sua celeridade apenas quando se trata de abastecer
demandas fisiológicas.
Fonte: Conjur/Brasil
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