Amazônia: o que vem a seguir para o setor
extrativista?
Em janeiro de 2023, o
governo federal dos Estados Unidos emitiu decisões marcantes que afetaram dois
projetos controversos de exploração de recursos minerais em terras públicas. Um
deles era uma mina de cobre em escala industrial, a Pebble Mine, no centro-sul
do Alasca, bem como um programa de perfuração de petróleo nas Willow
Concessions, na região de North Slope, no Alasca. A Agência de Proteção
Ambiental (EPA) vetou a mina Pebble citando seu possível impacto em uma
população de salmão economicamente importante, enquanto o Departamento do
Interior aprovou a avaliação de impacto ambiental (EIA) para perfuração na
Reserva de Petróleo do Ártico que, coincidentemente, prolongará a vida útil do
Trans Alaska Pipeline System.
Em cada uma dessas
decisões, o governo Biden equilibrou o conselho de cientistas ambientais com o
poder econômico e político das corporações, ao mesmo tempo em que tomou o pulso
de diferentes grupos de partes interessadas por meio de um processo de consulta
influenciado por disposições regulamentares e campanhas de relações públicas. O
veto foi catalisado por uma luta pelos direitos indígenas, enquanto a permissão
de perfuração de petróleo favorecerá um setor bem estabelecido que paga
centenas de milhões de dólares em impostos e receitas de royalties aos governos
locais e regionais. Se esse tipo de confronto regulatório e de relações
públicas é comum em uma economia avançada, como a dos Estados Unidos, ninguém
deve se surpreender com o fato de que batalhas semelhantes estejam sendo
travadas na Pan-Amazônia. As especificidades são diferentes, mas os resultados
provavelmente serão semelhantes. Alguns projetos avançarão e outros não.
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Minerais industriais e minas corporativas
Os investimentos com
maior probabilidade de prosseguir ocorrerão em jurisdições onde as empresas já
têm uma grande presença espacial e econômica. O Distrito de Mineração de
Carajás, por exemplo, é claramente o domínio das mineradoras corporativas e
permanecerá assim permanecerá assim no futuro imediato. A população local
depende do setor para sua subsistência e as autoridades eleitas a nível
estadual e local apoiam inequivocamente os investimentos em mineração em áreas
industriais abandonadas. Os recursos minerais são tão vastos que a mineração
continuará a se expandir no curto prazo e, com toda a probabilidade, continuará
sendo a atividade econômica dominante por décadas ou, talvez, um século ou
mais.
É de se esperar que as
mineradoras corporativas prosperem em outros municípios do Pará, bem como em
estados com recursos minerais significativos, como Mato Grosso e Amapá. Em
outros lugares, especialmente no Peru e no Equador, a necessidade de receitas de
exportação para apoiar políticas cambiais exercerá uma enorme pressão sobre os
governos centrais para favorecer um setor que é cada vez mais dominado por
gigantes internacionais.
Os defensores do meio
ambiente e da sociedade se oporão a vários (se não a maioria) dos investimentos
em extração, mas enfrentarão as empresas munidos de informações técnicas
abundantes fornecidas por especialistas em meio ambiente que buscam estratégias
de mitigação e compensação elaboradas por consultores jurídicos astutos. Os
sistemas regulatórios são projetados para permitir que os projetos sigam em
frente depois de (supostamente) tratar dos impactos que os críticos argumentam
que deveriam, na verdade, encerrar um projeto. No entanto, os oponentes das
minas em escala industrial têm uma ferramenta regulatória cada vez mais
poderosa: a obrigação de ter o Consentimento Livre, Prévio e Informado (CLPI)
das comunidades com direitos consuetudinários estabelecidos há muito tempo como
condição prévia para a obtenção de uma licença de operação.
O impacto total do
FPIC no processo regulatório ainda está sendo revelado. Os governos argumentam
que os recursos minerais pertencem à nação e devem ser monetizados para
financiar o desenvolvimento econômico que beneficia todos os setores da
sociedade. Em contrapartida, os defensores sociais esperam expandir o conceito
de CLPI para incluir todos os tipos de comunidades locais, inclusive
comunidades indígenas que ainda não obtiveram o reconhecimento legal de seus
territórios, bem como comunidades “tradicionais” cuja subsistência depende de
recursos renováveis, mas cujas identidades não são explicitamente indígenas. As
sociedades ainda precisam decidir quais comunidades têm direito ao FPIC e os
governos estão fazendo manobras para manter o controle sobre o processo de
consulta. Essa é uma importante fonte de controvérsia e será julgada em
agências reguladoras, nos tribunais e nas ruas (e rodovias) da Pan-Amazônia.
O outro fator
importante que influenciará o setor corporativo é o conceito emergente de
investimento em ESG. As empresas de mineração de capital aberto estão
particularmente expostas a essa estrutura de gerenciamento de risco devido à
sua necessidade de capital financeiro, principalmente para projetos greenfield
que não se beneficiam do fluxo de caixa de um ativo operacional existente.
Todos os três componentes do acrônimo pesam muito no setor. Os programas
ambientais e sociais são componentes óbvios do atual sistema de mineração
“responsável”, enquanto a legitimidade de suas reivindicações depende da
transparência, um critério fundamental da governança corporativa. Por outro
lado, as empresas privadas, especialmente as empresas nacionais de capital
fechado, não são transparentes por definição, enquanto as empresas chinesas têm
demonstrado, repetidamente, que têm uma preocupação mínima com a mitigação dos
impactos sociais e ambientais. O investimento em ESG não mudará o comportamento
desses tipos de empresas, o que destaca a importância de uma supervisão
regulatória robusta.
O sucesso do setor
corporativo em organizar projetos greenfield será determinado, cada vez mais,
por sua capacidade de compensar adequadamente as comunidades afetadas por suas
operações. Isso deve incluir regimes de royalties mais generosos e, em quase todos
os casos, uma distribuição menos corrupta das receitas de royalties e impostos
(por exemplo, a Canon no Peru). Algumas empresas tentaram superar essas
deficiências sistêmicas compensando diretamente as comunidades sem a mediação
do Estado; no entanto, com muita frequência, esses esforços ficam aquém do
esperado, pois a melhoria dos serviços de saúde e educação, os programas mais
comuns, aliviam, mas não resolvem as reivindicações fundamentais.
Se as empresas
realmente ouvirem as comunidades, poderão descobrir que a oposição a seus
projetos está enraizada em um profundo ressentimento em relação ao Estado. A
reclamação mais comum geralmente é sobre a terra. As minas corporativas podem
explorar um recurso abaixo do solo, mas também se apropriam de uma propriedade
de terra acima do solo. A capacidade de uma empresa de obter um título legal
contrasta fortemente com centenas de milhares de famílias que não têm
reconhecimento formal de suas propriedades familiares. Se a mina for uma enorme
mina a céu aberto e uma lagoa de rejeitos que infringe o que eles consideram
pertencer à sua comunidade, a injustiça é extremamente provocativa. As empresas
que reconhecem essa injustiça conseguiram avançar com seus projetos; em
contrapartida, as empresas que recorrem a táticas de dividir para conquistar ou
à intimidação geralmente sofrem com brigas regulatórias que atrasam seus
projetos. Os projetos que foram dominados por protestos públicos e agitação
civil foram cancelados depois que seus promotores investiram dezenas de milhões
de dólares.
Embora a abertura de
minas atraia a maior parcela de atenção, o fechamento de minas pode revelar se
as corporações adotaram totalmente os conceitos de mineração responsável. As
normas atuais e os critérios de ESG obrigam as empresas a desenvolver um plano
de fechamento integrado; no entanto, os executivos geralmente subestimam o
custo real de uma remediação eficaz.
Essa prática, que
alguns descrevem como contabilidade criativa, é, na verdade, uma violação da
governança corporativa, porque essas despesas futuras obrigatórias são um
passivo financeiro de longo prazo que deve ser relatado nos balanços
corporativos. A maioria das empresas não fazia do fechamento de minas uma
prioridade, nem os órgãos reguladores prestavam muita atenção – até os
desastres com as bacias de rejeitos em Mariana (2015) e Brumadinho (2019).
Esses dois eventos
demonstraram o real risco financeiro do fechamento inadequado de minas e, no
processo, ilustraram por que o ESG é bom para os negócios. Os ativistas
ambientais seriam sensatos se dissecassem criticamente os modelos financeiros
associados aos planos de remediação e fechamento.
O Peru é o único país
da Pan-Amazônia que exige que as mineradoras corporativas reservem fundos para
financiar o fechamento da mina. Chamados de “garantia financeira”, esses fundos
podem ser títulos, apólices de seguro ou outras formas de garantias financeiras.
Seu valor, no entanto, baseia-se nas estimativas de custo informadas pela
empresa em seus registros periódicos para o governo. Assim, se a empresa não
informar o custo real do fechamento da mina, ela tem todo o incentivo para
abandonar tanto o compromisso de executar um fechamento responsável da mina
quanto a garantia financeira. Quando isso acontece, o estado deve assumir o
custo da remediação e, se o estado não cumprir, as comunidades próximas à mina
pagarão o preço.
Fonte: Mongabay
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