Palavra de Sá

Do social-desenvolvimento à reconstrução nacional: economia brasileira entre inclusão, austeridade e desenvolvimento

Quando os historiadores econômicos analisarem as primeiras décadas do século XXI no Brasil, dificilmente enxergarão uma trajetória linear. O que encontrarão será uma sucessão de projetos distintos de país, marcados por avanços, rupturas e disputas em torno do papel do Estado, do mercado e da própria ideia de desenvolvimento.

Entre 2003 e 2014, consolidou-se um ciclo de expansão econômica acompanhado por forte inclusão social. A partir de 2015, iniciou-se uma inflexão que culminaria em uma experiência prolongada de austeridade, desmonte das capacidades estatais e enfraquecimento dos instrumentos de planejamento público. Desde 2023, observa-se uma tentativa de reconstrução nacional em um contexto internacional muito diferente daquele que marcou os governos Lula e Dilma no início do século.

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Compreender essa trajetória é essencial para entender não apenas o passado recente, mas também os caminhos que se apresentam para o Brasil nas eleições de 2026.

<><> O ciclo do social-desenvolvimentismo

A chegada de Luiz Inácio Lula da Silva à Presidência da República, em 2003, representou uma inflexão importante na trajetória econômica brasileira. A estabilidade monetária conquistada na década anterior foi preservada, mas passou a conviver com uma agenda voltada à expansão do emprego, da renda e da inclusão social.

Ao longo dos dois governos de Lula e do primeiro mandato de Dilma Rousseff, o país viveu um dos períodos de maior mobilidade social de sua história. O salário mínimo acumulou ganhos reais significativos. Milhões de brasileiros ingressaram no mercado de consumo. O desemprego atingiu níveis historicamente baixos. O Bolsa Família tornou-se referência internacional. O crédito expandiu-se, universidades federais foram criadas e ampliadas, e instituições como a Caixa Econômica Federal, o Banco do Brasil e o BNDES voltaram a desempenhar papel relevante no financiamento do investimento produtivo.

O crescimento econômico passou a ser impulsionado pela incorporação de amplas parcelas da população ao mercado interno. Em vez de concentrar seus benefícios em grupos restritos, o crescimento produziu efeitos distributivos que contribuíram para reduzir a pobreza e a desigualdade.

Muitos analistas classificaram essa experiência como uma forma de neodesenvolvimentismo. A definição, entretanto, permanece objeto de debate.

Para Luiz Carlos Bresser-Pereira, principal formulador do novo-desenvolvimentismo, o Brasil não chegou a implementar plenamente essa estratégia. Embora tenha havido ampliação das políticas sociais e fortalecimento da ação estatal, permaneceram problemas estruturais importantes, especialmente a manutenção de juros elevados e de uma taxa de câmbio frequentemente apreciada.

Por essa razão, talvez seja mais apropriado definir aquele período como uma experiência de social-desenvolvimentismo. Seu principal motor não foi uma estratégia de competitividade baseada no câmbio, mas a ampliação do emprego, da renda e do consumo popular.

Os resultados sociais foram expressivos. A pobreza caiu, a desigualdade diminuiu, o acesso ao ensino superior foi ampliado e o Brasil passou a exercer papel mais ativo nos BRICS, no G20 e em diversos organismos multilaterais.

Mas o modelo também revelou limitações importantes.

<><> O limite da financeirização

Apesar dos avanços obtidos entre 2003 e 2014, uma questão central permaneceu praticamente intocada: a estrutura financeira construída a partir dos anos 1990.

A estabilização monetária proporcionada pelo Plano Real foi uma conquista histórica. Entretanto, ela veio acompanhada de um regime macroeconômico baseado em elevadas taxas de juros, ampla liberdade para os fluxos de capitais e crescente influência do sistema financeiro sobre a formulação da política econômica.

Quando Lula assumiu a Presidência, esse arranjo já estava consolidado.

Embora os governos petistas tenham ampliado investimentos públicos, fortalecido políticas sociais e promovido significativa inclusão econômica, não conseguiram alterar estruturalmente o papel central desempenhado pelos juros na economia brasileira.

A tentativa mais importante ocorreu entre 2011 e 2013, durante o primeiro governo de Dilma Rousseff. O Banco Central promoveu uma redução expressiva da taxa Selic e o governo buscou ampliar o crédito produtivo e reduzir spreads bancários.

Pela primeira vez em décadas, discutia-se a possibilidade de o Brasil conviver com taxas de juros mais próximas dos padrões internacionais.

A experiência, porém, fracassou. A resistência dos setores financeiros, a desaceleração da economia mundial e dificuldades de coordenação econômica contribuíram para sua reversão.

O país retornou rapidamente ao padrão histórico de juros elevados.

Esse talvez tenha sido o principal limite do ciclo iniciado em 2003. Enquanto o Brasil avançava na inclusão social, permanecia submetido a uma estrutura econômica que continuava privilegiando a rentabilidade financeira em detrimento do investimento produtivo de longo prazo.

Em outras palavras, construiu-se um importante projeto de inclusão social sem que fosse possível romper integralmente com a lógica da financeirização.

<><> A inflexão de 2015

A partir de 2015, a economia brasileira entrou em uma fase distinta.

A desaceleração da economia mundial, a queda dos preços das commodities, os conflitos políticos internos e erros de condução econômica contribuíram para o esgotamento do ciclo anterior.

Nesse contexto, a nomeação de Joaquim Levy para o Ministério da Fazenda do governo Dilma marcou uma mudança importante de orientação econômica.

A adoção de uma agenda de austeridade centrada no ajuste fiscal foi interpretada por amplos setores desenvolvimentistas como uma tentativa de responder às pressões dos mercados financeiros mediante cortes de gastos, contenção dos investimentos públicos e busca de superávits primários.

O resultado foi oposto ao esperado.

Longe de restaurar a confiança dos agentes econômicos, o ajuste aprofundou a desaceleração, enfraqueceu a base social do governo e agravou a crise política que culminaria no impeachment de Dilma Rousseff em 2016.

Aquele momento marcou o início da ruptura com o ciclo social-desenvolvimentista.

<><> A restauração liberal

O governo Michel Temer transformou a austeridade em política de Estado.

A Emenda Constitucional nº 95, conhecida como Teto de Gastos, tornou-se o símbolo mais visível dessa mudança. Pela primeira vez na história brasileira, impunha-se um limite rígido à expansão das despesas públicas por um horizonte de vinte anos, independentemente do crescimento populacional, das necessidades sociais ou dos desafios do desenvolvimento.

A premissa era simples: reduzir o papel do Estado para estimular a confiança dos mercados.

Na prática, os resultados foram ruins. O investimento público recuou. Projetos de infraestrutura foram desacelerados. Universidades, instituições científicas e centros de pesquisa passaram a enfrentar restrições orçamentárias crescentes. A capacidade de planejamento estatal foi progressivamente enfraquecida.

O governo Jair Bolsonaro aprofundou essa orientação sob a liderança de Paulo Guedes. Privatizações, desregulamentação, flexibilização trabalhista e contenção fiscal tornaram-se os pilares centrais da política econômica. A prometida explosão de investimentos privados jamais ocorreu. A produtividade permaneceu estagnada. A indústria continuou perdendo participação na economia. O crescimento foi modesto e a reprimarização produtiva avançou. Ciência, tecnologia, inovação e planejamento estatal deixaram de ocupar posição estratégica.

A esse quadro somou-se a pandemia de Covid-19, que atingiu o Brasil de forma particularmente severa entre 2020 e 2022. Além da tragédia humana, com centenas de milhares de mortes, a crise sanitária aprofundou a recessão, ampliou o desemprego, pressionou as contas públicas e interrompeu cadeias produtivas em diversos setores. Embora a pandemia tenha afetado economias do mundo inteiro, no Brasil, seus impactos foram agravados pela condução errática da emergência sanitária, pelos conflitos entre diferentes níveis de governo e pela ausência de uma estratégia nacional articulada capaz de combinar proteção à saúde pública com recuperação econômica. Ao final daquele período, o país encontrava-se mais desigual, mais fragilizado institucionalmente e com menor capacidade de planejamento do que havia uma década antes.

A experiência revelou uma lição frequentemente ignorada pelos defensores do liberalismo econômico: mercados são mecanismos eficientes de coordenação, mas não substituem a ação estratégica do Estado nos processos de industrialização, inovação tecnológica e transformação estrutural. Muito menos na redistribuição da renda nacional.

Nenhum país hoje desenvolvido percorreu esse caminho sem planejamento público, financiamento de longo prazo e políticas nacionais de desenvolvimento.

<><> Reconstrução em um mundo transformado

Quando Lula retornou à Presidência, em 2023, encontrou um país marcado não apenas pelos efeitos da austeridade e do desmonte institucional dos anos anteriores, mas também pelas profundas cicatrizes econômicas e sociais deixadas pela pandemia.

A rivalidade entre Estados Unidos e China tornou-se o principal eixo da geopolítica mundial. A transição energética ganhou centralidade. A inteligência artificial começou a redefinir cadeias produtivas inteiras. A emergência climática passou a influenciar decisões de investimento, comércio e política industrial.

O desafio já não consistia apenas em reconstruir o que havia sido desmontado.

Era necessário preparar o Brasil para uma nova etapa do desenvolvimento.

Nesse contexto, surgiram iniciativas como a Nova Indústria Brasil, a retomada dos investimentos públicos, o fortalecimento das políticas sociais e a recuperação gradual das capacidades estatais.

Ao mesmo tempo, novos temas passaram a ocupar posição estratégica: a bioeconomia amazônica, a transição ecológica, a reindustrialização tecnológica, a soberania digital e a integração produtiva com os países do Sul Global.

<><> A reconstrução e os limites da austeridade

A volta de Lula à Presidência interrompeu o ciclo de desmonte institucional observado nos anos anteriores. Programas sociais foram retomados, investimentos públicos voltaram a crescer, políticas industriais reapareceram na agenda governamental e o Estado recuperou parte de sua capacidade de planejamento.

Entretanto, a reconstrução ocorreu sem uma ruptura mais profunda com o regime macroeconômico herdado das décadas anteriores.

A aprovação do novo arcabouço fiscal, sob a condução do ministro Fernando Haddad, substituiu o Teto de Gastos criado em 2016, mas preservou a preocupação central com a obtenção de resultados fiscais capazes de sinalizar compromisso permanente com a estabilidade das contas públicas. Embora mais flexível que o modelo anterior, o novo regime continuou subordinando parte importante da política econômica aos critérios de equilíbrio fiscal exigidos pelos mercados financeiros.

Ao mesmo tempo, o país permaneceu convivendo com algumas das mais elevadas taxas de juros reais do mundo. Durante boa parte do período recente, a taxa Selic manteve-se em níveis extremamente elevados, impondo custos significativos ao investimento produtivo, à expansão industrial e ao financiamento de longo prazo.

Essa realidade revela uma das grandes contradições da economia brasileira contemporânea. Enquanto o governo busca promover reindustrialização, transição ecológica, inovação tecnológica e ampliação da infraestrutura, o custo do capital continua funcionando como um poderoso freio ao investimento.

Não se trata apenas de um debate técnico sobre política monetária. Trata-se de uma disputa em torno do próprio modelo de desenvolvimento nacional. Juros persistentemente elevados favorecem a valorização dos ativos financeiros e a remuneração da riqueza já acumulada. Em contrapartida, dificultam a expansão da produção, reduzem a competitividade industrial e limitam a capacidade do Estado de financiar projetos estratégicos.

A experiência recente sugere que o Brasil avançou na reconstrução de políticas públicas, mas ainda não resolveu um dos problemas estruturais que atravessam sua história econômica: a predominância da lógica financeira sobre as necessidades do desenvolvimento produtivo.

Essa questão ajuda a explicar por que o crescimento tem sido mais modesto do que muitos esperavam. Também ajuda a compreender por que o debate sobre juros, investimento público e papel do Estado continuará ocupando posição central na disputa política e econômica dos próximos anos.

<><> O que está em disputa em 2026?

As eleições de 2026 transcendem a escolha entre candidatos, partidos ou coalizões políticas. O que estará em disputa é a própria interpretação da experiência brasileira das últimas duas décadas e, sobretudo, a definição de qual projeto de desenvolvimento deverá orientar o país nos próximos anos.

De um lado, encontra-se a visão segundo a qual o crescimento econômico depende fundamentalmente da contenção dos gastos públicos, da redução do papel do Estado e da ampliação dos espaços de atuação do mercado. Trata-se de uma perspectiva que ganhou força após 2015, orientou os governos Temer e Bolsonaro e continua influenciando parcelas importantes do debate econômico nacional.

De outro, está a compreensão de que países de grande dimensão territorial, populacional e econômica, como o Brasil, dificilmente conseguem superar o subdesenvolvimento sem planejamento estratégico, investimento público, política industrial, fortalecimento da ciência e da tecnologia, expansão da infraestrutura e coordenação estatal de longo prazo.

A experiência recente oferece elementos concretos para essa avaliação. O ciclo iniciado em 2003 demonstrou que crescimento econômico, geração de empregos e inclusão social podem caminhar simultaneamente. O período posterior mostrou que a simples retração do Estado não produz automaticamente investimentos, inovação, produtividade ou desenvolvimento sustentado.

Mas a questão de 2026 vai além do balanço do passado. O mundo atravessa uma transformação histórica marcada pela transição energética, pela revolução da inteligência artificial, pela reorganização das cadeias produtivas globais e pela crescente disputa tecnológica entre as grandes potências.

Nesse novo cenário, países que não investirem em conhecimento, inovação, infraestrutura e capacidade produtiva correm o risco de ocupar posições cada vez mais periféricas na economia mundial.

O desafio brasileiro já não consiste apenas em crescer. Consiste em decidir como crescer, em quais setores concentrar esforços e quem deverá se beneficiar dos frutos desse crescimento.

Trata-se, em última instância, de escolher entre um modelo baseado predominantemente na valorização financeira, na austeridade permanente e na remuneração do capital rentista, e outro orientado pela expansão da capacidade produtiva, pela inovação, pela soberania tecnológica e pela inclusão social.

A eleição de 2026 decidirá, portanto, muito mais do que a ocupação temporária do Palácio do Planalto. Ela ajudará a definir se o Brasil continuará buscando reconstruir suas capacidades produtivas, científicas e tecnológicas ou se retornará a uma estratégia que, nos últimos anos, produziu baixo crescimento, fragilidade industrial e aumento das desigualdades.

Em um mundo cada vez mais competitivo, tecnológico e marcado por disputas geoeconômicas de grande escala, essa escolha poderá influenciar não apenas o desempenho da próxima década, mas o lugar que o Brasil ocupará no século XXI.

 

Fonte: Por Maria Luiza Falcão, em Brasil 247