Palavra de Sá

Paulo Kliass: O governo entre austeridade e novo projeto nacional

Ao que tudo indica, o presidente Lula ainda não foi bem alertado a respeito dos riscos embutidos no texto sobre o arcabouço fiscal que a equipe econômica lhe entregou para que ele encaminhasse oficialmente ao Congresso. A matéria ganhou a forma do Projeto de Lei Complementar PLP 93/2023 e que já começou a tramitar n Câmara dos Deputados. O deputado Cláudio Cajado (PP/BA) será o relator. O parlamentar do bloco conservador já tem dado declarações e tomado inciativas que visam arrochar ainda os critérios da austeridade fiscal.

A trapalhada toda começou ainda antes da posse do novo governo, quando foi redigida a chamada “PEC da Transição”, promulgada sob a forma da Emenda Constitucional (EC) 126. Naquele momento, ao invés de simplesmente propor a eliminação do teto de gastos por meio da revogação da EC 95, tal como proposto durante a campanha eleitoral, a estratégia sugerida pelo futuro ministro da Fazenda foi introduzir uma verdadeira armadilha na proposta de emenda constitucional. Sabe-se lá por qual motivo, o governo criou um problemaço para si mesmo e para o país, antes de tomar posse.

A EC 126 estabelece que o teto de gastos só será efetivamente revogado quando for sancionada uma lei complementar que trate de um novo regime fiscal. Pelo texto, o governo teria até 31 de agosto para encaminhar a proposição ao Parlamento. Fernando Haddad optou por acelerar a elaboração e a conclusão da proposta, processo em que ouviu apenas o presidente do Banco Central e representantes de bancos e do sistema financeiro para colher críticas e sugestões. Não foram chamados a conversar os economistas que pensam de forma diversa ao establishment do financismo, nem representantes do movimento sindical ou demais entidades da sociedade civil.

·         PLP 93 e a manutenção da austeridade

Por incrível que pareça, o governo do PT só negociou com banqueiros para formatar uma medida que afeta de forma direta a vida da maioria da população e pode comprometer de forma severa o futuro do Brasil. Como o PLP 93 veio para substituir a enorme desgraça representada pelo teto de gastos introduzido por Temer e mantido por Bolsonaro, a retórica apresentada agora para defender o indefensável diz que o “teto do Haddad” seria melhor do que o do Meirelles e do Paulo Guedes. Ora, afirmar que a medida é melhor do que a EC 95 não é nenhuma virtude. Qualquer coisa consegue ser melhor do que o congelamento das despesas orçamentárias por longos 20 anos.

A proposta de Haddad é muito ruim por vários pontos de vista. Em primeiro lugar, ela se propõe a manter a lógica de geração de superávit primário como meta de política fiscal. Assim, o dispêndio financeiro com o pagamento de juros da dívida pública permanece como uma “despesa VIP” na execução do orçamento – um gasto sem teto e intocável. Ao longo dos últimos 12 meses, por exemplo, o valor total alcançou a cifra de R$ 700 bilhões para essa rubrica. E o pior é que se trata de recursos que se destinam apenas aos 1% do topo da nossa pirâmide da desigualdade.

Em segundo lugar, a proposta mantém a lógica de privilegiar o ajuste pelo lado da compressão de despesas em relação às receitas. De acordo com os dispositivos do PLP 93, as despesas só poderão crescer a um ritmo de 70% daquilo que for observado na elevação das receitas. Trata-se de um absurdo, que visa tão somente obter um saldo maior de tal subtração para que se converta em recursos destinados à despesa financeira. Ora, de qual cartola foi tirado esse número mágico? Por que não 80%, 90% ou 100%? Na verdade, não deveria existir nenhuma limitação a esse respeito.

·         Social liberalismo: traição e fracasso na Europa.

Em terceiro lugar, a proposta tem uma característica perversa: ela atua de forma prócíclica na dinâmica da macroeconomia. Na verdade, o que o Brasil necessita é justamente de uma política fiscal diametralmente oposta, que seja contracíclica, como se diz no economês. Isso significa que, ao contrário do que sugere o senso comum, e também os especialistas a soldo do sistema financeiro, nos momentos de recessão e estagnação da economia (como o atual), o Estado precisa aumentar o seu nível de despesas, em especial os investimentos públicos. A saída para alcançar a trilha do crescimento das atividades da economia e para viabilizar a implementação de um projeto de desenvolvimento nacional pressupõe o protagonismo do setor público e não a sua retração.

Já houve outros momentos na História em que a chegada de governos progressistas ao poder terminou por frustrar expectativas dos eleitorados e das próprias sociedades que apostaram na mudança. Foi o caso de François Mitterrand na França e de Felipe Gonzalez na Espanha, nas décadas de 1980 e 1990. Os partidos socialistas de ambos os países ganharam as eleições, mas terminaram por abandonar seus programas na área da economia, incorporando o discurso e os programas do neoliberalismo. Privatização e austeridade fiscal, entre outras medidas, passaram a fazer parte do cardápio de tais governos, seguidos logo depois por Tony Blair, à frente do Partido Trabalhista na Inglaterra.

Esta rendição aos pressupostos conservadores na política econômica ficou mesmo caracterizada como uma corrente pelos estudiosos da economia e da ciência política, o chamado social liberalismo. Eram governos ainda com algum grau de preocupação social, mas que se renderam programática e ideologicamente aos dogmas neoliberais. Criticados pelas forças políticas que aguardavam mudanças e saudados pelos defensores do sistema que deveria ser transformado, esses governos fizeram o serviço sujo para as elites de seus países e da União Europeia, abrindo caminho para o retorno da direita ao poder e facilitando o crescimento do extremismo de direita. A esquerda europeia sofre até hoje as consequências da estratégia equivocada que adotou no passado.

·         Austeridade fiscal: obstáculo ao desenvolvimento

Ora, o presidente Lula parece ter a intenção de caminhar em direção oposta. Seus discursos na cerimônia de 100 dias de seu governo e na manifestação do Primeiro de Maio sugerem a confiança em um programa de recuperação da economia e da sociedade. Lula segue bastante alinhado com as promessas de sua campanha, onde garantia que iria fazer mais e melhor do que em seus dois mandatos anteriores. Por outro lado, tem reafirmado a necessidade e o desejo de colocar em marcha um robusto programa de investimentos públicos, de forma a conseguir cumprir a meta de fazer 40 anos em 4. As regras do novo arcabouço fiscal não vão permitir que isso seja transformado em realidade. Logo depois de ter a política monetária sequestrada pela lei de autonomia do Banco Central, agora Haddad propõe abrir mão também do enorme potencial oferecido por uma política fiscal robusta e ativa.

O momento atual exige ousadia de um verdadeiro estadista. Lula tem esse perfil e apresenta condições únicas de liderança para conquistar corações e mentes da população brasileira em tal direção. Mas para levar tal projeto à frente, precisa livrar-se das amarras da austeridade fiscal embutidas no PLP 93. Talvez ele seja das poucas personalidades políticas do país capaz de convencer também parte de nossas elites a respeito da urgência de superar o dogmatismo do atraso, esse mesmo proporcionado pelo ideário liberal que se associa com a austeridade.

Até mesmo nos Estados Unidos a situação se modificou bastante. Recentemente o assessor especial da Casa Branca para Assuntos de Segurança Nacional, Jake Sullivan, fez uma longa exposição a respeito da estratégia do governo Biden. Alguns pontos chegam a surpreender observadores incautos das mudanças em curso no próprio centro do capitalismo global. Diz Sullivan:

(…) “Este momento exige que nós forjemos um novo consenso” (…)

(…) “os motores da desigualdade econômica estão associados aos cortes regressivos nos impostos, aos profundos cortes no investimento público, ao descontrole na concentração das grandes corporações empresariais e às medidas para minar o poder do movimento sindical” (…)

(…) “A moderna estratégia industrial americana identifica setores específicos que são fundamentais para o crescimento econômico, estratégicos de uma perspectiva de segurança nacional e nos quais a indústria privada sozinha não está em condições de realizar os investimentos indispensáveis para assegurar nossas necessidades nacionais. (…) Isso pressupõe a implantação de investimento público direcionado nestas áreas para destravar o poder a e a engenhosidade do mercado privado” (…)

(..) “ Uma declaração conjunta do Presidente Biden e da Presidenta da Comissão Europeia afirma que os investimentos públicos audaciosos em nossas respectivas capacidades industriais precisam estar no coração de nossa transição energética” (…) [GN e tradução livre do autor]

As tarefas para reconstruir o Brasil do desastre causado pelo governo do genocida e abrir caminho para o desenvolvimento social e econômico são incompatíveis com as amarras e as limitações impostas pela versão atual do PLP 93. Reproduzir por aqui os equívocos do social liberalismo, quando os próprios países do centro do capitalismo apontam para necessidade de recuperação do investimento público, pode se converter em um tiro no próprio pé. É por isto que a articulação das forças progressistas no interior do Congresso nacional e fora dele se torna tão importante. O movimento social precisa pressionar os congressistas aprovarem a as emendas apresentadas, que se destinam a aperfeiçoar o projeto e a retirar seus dispositivos que apenas reforçam a austeridade fiscal em prejuízo de um projeto nacional.

 

Ø  As origens suspeitas do “arcabouço fiscal”. Por Evilásio Salvador

 

O governo encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar (PLP 93/2023), que “institui regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do país e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico”. A proposta foi denominada de Novo Arcabouço Fiscal (NAF) pela equipe econômica do governo Lula 3.

Mais do que a aparência, temos que entender a essência do chamado novo arcabouço fiscal. Para tanto, é necessária a compreensão em que inserem as medidas, suas reais intenções e as implicações para as políticas sociais. Cabe um breve resgate do contexto histórico em que o PLP está inserido.

Desde 1993, quando da elaboração do Plano Real, o Brasil vem buscando e praticando um ajuste fiscal permanente, que tem como característica central impor limite ao crescimento dos gastos sociais (custeio e investimento), uma canalização de recursos do fundo público para o pagamento de juros e encargos da dívida pública e redução dos tributos do mais ricos ou até mesmo sua eliminação, como foi caso do fim da tributação dos lucros e dividendos, em 1996.

Desde então, a política fiscal é uma das bases centrais no programa de ajuste neoliberal adotado, juntamente com taxa de juros escorchantes. A estas duas ações soma-se a recente “independência” do Banco Central, que passa cada vez mais a comandar o mercado financeiro, as privatizações, a abertura comercial e a desindustrialização do país, entre outras medidas.

A busca de uma chamada poupança pública positiva – “resultado primário” -, conforme recomendado no documento de referência desse período, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, constitui uma espécie de mantra, mesmo durante os chamados governos neodesenvolvimentistas (2003 a 2015), o que, na realidade, foi uma espécie de social-liberalismo.

As políticas sociais sofreram fortes impactos dos instrumentos de ajuste fiscal adotados desde então: desvinculação de recursos destinados obrigatoriamente a áreas como Saúde e Educação (por meio do “FSE”, “FEF” e “DRU”), Lei de Responsabilidade Fiscal e desonerações tributárias, cujos resultados são contrarreformas previdenciárias e trabalhista, mercantilização e privatização de políticas sociais (incluindo formas não clássicas, como a chamada publicização via organizações sociais), um subfinanciamento das políticas sociais, em especial da seguridade social (previdência, assistência social e saúde).

Após o golpe de 2016, os direitos dos/as trabalhadores/as foram atacados com profundo ajuste fiscal, a sua face mais cruel de austeridade foi implementada por meio da Emenda Constitucional (EC) 95 (conhecida como “teto dos gastos”), que impôs um congelamento nos gastos sociais por 20 anos, ocorrendo desfinanciamento das políticas sociais, com redução drásticas no orçamento da educação, nos direitos humanos vinculados à função orçamentária direitos da cidadania, redução nos serviços socioassistenciais e congelamento de gastos com saúde, mesmo durante a pandemia de covid 19.

Durante o período de transição para o novo governo, foi aprovada a Emenda Constitucional (EC) 126, cujos artigos 6º e 9º preveem o envio ao Congresso Nacional de um Projeto de Lei Complementar estabelecendo um regime fiscal sustentável. Enquanto isso, fica em vigor a EC 95. O PLP 93/2023, ou “Novo Arcabouço Fiscal”, é apresentado no sentido de cumprir essa exigência constitucional. Mas, mais do que isso, ele atende aos interesses econômicos do capital, diante de um teto de gastos de cumprimento pouco exequível.

A iniciativa proposta vem a substituir, portanto, a malfadada EC 95 (teto dos gastos), mas não foi em nenhum momento discutida com a classe trabalhadora e com os movimentos sociais e sindicais. Mais uma vez, é uma iniciativa que blinda a economia do debate político na esfera pública, limitando-o aos iluminados da tecnocracia econômica, o que é lamentável vindo de um governo “progressista”. Aliás, tem-se uma engenharia criativa para garantir a captura do fundo público para o pagamento juros e encargos da dívida pública (R$ 500 bilhões) e limitar o crescimento do orçamento social do governo.

O NAF segue a velha ladainha neoliberal, baseada em dois mitos, o falacioso entendimento de que a gestão estatal das finanças públicas deve ser igual à administração do orçamento doméstico ou empresarial e a crença na fada da confiança, isto é, um forte ajuste fiscal aumentaria os investimentos, contrariando as evidências empíricas de que o investimento é puxado pela demanda de produtos e serviços e na expectativa de lucros.

A proposta traz alterações para as estimativas de metas anuais para o resultado primário do governo central, que passam a abranger três exercícios fiscais e a contar com “intervalos de tolerância”.

As despesas primárias, excetuando os tetos constitucionais com educação, saúde e outros gastos listados no PLO 93/2023 (Art. 3º, § 2º, incisos I a XIII), ficam limitadas a determinado percentual do crescimento real apurado das receitas primárias, que será ajustado a depender do alcance da meta de resultado primário, sendo reduzido quando o resultado apurado no ano anterior ficar abaixo do intervalo de tolerância da meta. As despesas primárias também ficam limitadas ao piso e ao teto de crescimento, independentemente do crescimento da receita.

O NAF estabelece que os investimentos públicos, incluindo as inversões financeiras destinadas a programas habitacionais, não poderão ser inferiores ao montante dos investimentos programados na lei orçamentária anual do exercício de 2023, devidamente corrigidos pela inflação a cada ano. E caso o governo consiga entregar um resultado primário maior que o limite superior da meta, esse excesso poderá financiar novos investimentos.

O PLP 93/2023 permite que cada novo governo defina, no início do seu mandato, os parâmetros de crescimento de despesa para os quatro anos seguintes, sendo que, para os exercícios de 2024 a 2027, do governo Lula, foi apresentada a proposta como se segue.

O compromisso de trajetória de resultado primário até 2026, em 2023, a meta seria de -0,5% do PIB (sendo que o próprio “mercado” espera – 1,02%). Essa meta tem banda de variação tolerável de -0,25 a -0,75%. Em 2024, sobe para 0%; em 2025, para 0,5% e, em 2026, para 1% do PIB. Com isso, o governo assume um claro compromisso de atendimento dos rentistas que vivem com os rendimentos dos juros da dívida pública em detrimento de canalizar os recursos para os gastos sociais.

O atual teto de gastos passa a ter banda com crescimento real da despesa primária entre 0,6% e 2,5% ao ano (excetuando despesas constitucionais com regras próprias, como saúde e educação), o que o governo denominou, na exposição de motivos do PLP, como um “mecanismo anticíclico”. O crescimento anual da despesa está limitado a 70% da variação da receita primária dos últimos 12 meses, terminados em junho do ano de elaboração do projeto de lei orçamentária. Aqui se parte de uma falsa premissa, pois 0,6% de crescimento acima do IPCA não tem nada de anticíclico. Ao contrário, vai contribuir para agravar uma eventual recessão. Cabe lembrar que, em 2009, no bojo de medidas para enfrentar os efeitos da crise do capital, o próprio governo Lula expandiu os gastos reais em quase 10%, o que seria impossível com o atual PLP.

Se não bastassem os limites impostos para o crescimento dos gastos sociais do governo, ainda vai ocorrer uma punição caso o resultado primário fique abaixo do piso mínimo, obrigando a redução do crescimento de despesas para 50% da variação da receita no exercício seguinte. Isso demonstra que o caráter anticíclico da medida está apenas na superfície, pois, no concreto, um resultado primário abaixo do esperado tenderá a ser uma resultante de uma frustração das receitas em decorrência de baixo crescimento econômico.

O intervalo de tolerância de crescimento real será convertido em valores correntes, de menos 0,25 % e de mais 0,25% do Produto Interno Bruto previsto no respectivo Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias. A título de exemplo, se a taxa do PIB cresce 3%, as despesas poderão crescer 2,1%. Idem para as receitas, garantido um piso de 0,6% de incremento nas despesas, o que indica que, a longo prazo, com as previsões atuais, o crescimento do gasto não deve atingir o teto de 2,5% no terceiro governo Lula, ou seja, vai crescer menos. A saída passaria pelo aumento da carga tributária, o que não parece ser o caminho que o governo vai adotar, conforme as entrevistas do ministro da fazenda, preferindo o combate à elisão fiscal. Portanto, o NAF não garante a sustentação do patamar de gasto/PIB, e o tamanho do Estado na economia poderá encolher nos próximos anos.

Em prazo mais longo que o antigo teto dos gastos, o NAF vai enfrentar a mesma questão. Os gastos com benefícios previdenciários, Educação e Saúde, que estão garantidos pela Constituição terão crescimento superior às demais despesas, limitadas pelas novas regras. O corolário certamente serão ajustes na política para o o salário-mínimo, o que repercute em benefícios menores na seguridade social (piso previdenciário e BPC) e nos salários dos servidores públicos.

A garantia de um piso de investimento indica um avanço em relação às regras atuais. Os investimentos possuem piso de R$ 75 bilhões programados para 2023 (menos de 1% do PIB) e serão corrigidos pela inflação a cada ano. O resultado primário acima do teto permite a utilização do excedente para investimentos, o que é um paradoxo. O governo tem que aumentar o resultado primário (ou seja, reduzir o gasto potencial em Saúde, Educação e outras áreas sociais) para a sociedade ter direito a investimentos públicos.

O orçamento é uma peça política que serve para indicar as quotas de sacrifício sobre os membros da sociedade no tocante ao financiamento do Estado. Serve como instrumento de controle e direcionamento dos gastos. Portanto, os gastos do Estado e a fonte dos recursos para financiá-lo não é somente econômica. São principalmente escolhas políticas, refletindo a correlação das lutas de classes e a hegemonia na sociedade.

O governo desperdiça uma oportunidade de fazer minimamente justiça fiscal na arrecadação tributária: com o fim da isenção do Imposto de Renda sobre rendimentos recebidos como lucros e dividendos; a extinção dos juros sobre capital próprio; a regulamentação dos impostos sobre grandes fortunas, entre outras propostas.

Uma proposta digna, no campo progressista e perante um Parlamento conservador como o nosso, deveria apostar mais na radicalidade de uma reforma tributária justa e de um orçamento que coloque os direitos sociais como prioridade absoluta, com amplo revogaço das medidas de austeridade fiscal. A proposta não traz nenhum compromisso de metas sociais, quiçá de expectativa de universalização de direitos, o que deve ser prioridade para cumprir o artigo 6º da Constituição Federal.

 

Fonte: Le Monde