Palavra de Sá

Direito à Cidade em tempos de austeridade fiscal

Ao insistir na centralização da gestão regional, São Paulo corre o risco de responder à fragilidade de suas estruturas metropolitanas com ainda menos capacidade de planejamento, cooperação e democracia territorial.

Tarcísio de Freitas venceu as eleições para o Governo de São Paulo no primeiro turno. O resultado das urnas, porém, não encerra e nem poderia encerrar o debate sobre os rumos das políticas públicas do Estado. Algumas escolhas atravessam mandatos e moldam, por décadas, a capacidade do poder público de planejar o território.

É o caso da governança metropolitana.

Voltou à pauta a proposta de reorganização da gestão regional paulista, materializada no Projeto de Lei Complementar nº 14/2022. Apresentado ainda no governo anterior, o projeto foi mantido em tramitação durante a gestão Tarcísio e, às vésperas da eleição, estava na Ordem do Dia da Assembleia Legislativa. Entre outras mudanças, prevê a fusão das atuais agências metropolitanas em uma estrutura estadual de desenvolvimento regional.

É legítimo discutir modernização administrativa e corrigir distorções. O problema começa quando reforma passa a significar centralização da capacidade de planejamento e enfraquecimento das instituições construídas na escala do território.

A questão é maior do que o destino desta ou daquela agência. O que está em disputa é uma concepção de governança territorial em um estado profundamente urbanizado, no qual os limites administrativos dos municípios correspondem cada vez menos aos territórios efetivamente vividos pela população.

Quem mora em uma cidade e trabalha em outra não organiza sua vida segundo as fronteiras municipais. Transporte, saneamento, habitação, drenagem e meio ambiente atravessam cidades. Rios, bacias hidrográficas, enchentes, poluição e ilhas de calor também não reconhecem divisas.

A metrópole existe antes mesmo de o Direito reconhecê-la.

No Brasil, governá-la é um desafio especialmente complexo. A Constituição de 1988 transformou os municípios em entes autônomos da Federação — conquista democrática fundamental depois de décadas de centralização. Ao mesmo tempo, atribuiu aos estados a possibilidade de instituir regiões metropolitanas para integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum.

Nasceu daí uma tensão ainda sem solução definitiva: como preservar a autonomia municipal e, simultaneamente, governar problemas que nenhum município consegue resolver sozinho?

As primeiras regiões metropolitanas brasileiras nasceram sob uma concepção centralizada de planejamento. Com a redemocratização, os municípios recuperaram autonomia, mas não se construíram, na mesma intensidade, instituições capazes de organizar a cooperação entre governos autônomos. Daí resultou, muitas vezes, um municipalismo fragmentado, cunhado na literatura brasileira como “municipalismo autárquico”.

O Estatuto da Metrópole, de 2015, procurou enfrentar esse problema. Introduziu a governança interfederativa e o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado, o PDUI, como instrumento de articulação das políticas públicas em escala metropolitana. Foi um avanço jurídico importante. Mas permanece enorme a distância entre o desenho normativo e sua implementação, sobretudo após as mudanças legislativas sofridas nos governos, que esvaziaram as sanções previstas no caso de descumprimento da lei.

O problema das regiões metropolitanas brasileiras nunca foi excesso de capacidade institucional, mas sua insuficiência. Faltam equipes técnicas permanentes, recursos previsíveis e instrumentos capazes de transformar decisões regionais em políticas executadas. Conselhos e Planos de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUIs) podem existir formalmente sem repercutir sobre orçamentos ou grandes decisões de infraestrutura.

Há ainda uma pergunta elementar: quem financia a metrópole?

Planejamento sem orçamento dificilmente ultrapassa a condição de declaração de intenções. Fundos sem receitas estáveis não sustentam políticas de longo prazo. E a ausência de mecanismos de equalização reproduz, dentro da própria metrópole, as desigualdades entre municípios com capacidades fiscais muito distintas.

Por isso preocupa a postura do governo eleito em responder às fragilidades da governança metropolitana com mais centralização.

São Paulo já perdeu parte importante de sua capacidade técnica de planejamento territorial com a extinção da Emplasa, em 2019. Uma instituição pública de planejamento não é apenas um CNPJ ou uma linha de organograma. É conhecimento acumulado, equipes especializadas e memória sobre o território. Essa capacidade leva décadas para ser construída e pode desaparecer rapidamente.

O caminho deveria ser inverso: reconstruir capacidade estatal, fortalecer estruturas metropolitanas profissionalizadas, criar mecanismos estáveis de financiamento e fazer com que o planejamento regional oriente, de fato, as decisões de investimento do Governo do Estado.

Mas há outra dimensão tão importante quanto a capacidade técnica: a democracia metropolitana.

Esse é um debate recorrente nos Congressos do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico. Governança metropolitana, planejamento regional, participação social e justiça socioterritorial vêm sendo discutidos há anos pelo IBDU. Mais recentemente, a escala metropolitana voltou a ocupar espaço nos debates sobre mudanças climáticas e desenvolvimento urbano sustentável.

Governar a metrópole significa também perguntar quem participa das decisões sobre ela.

Embora milhões de pessoas vivam cotidianamente em espaços metropolitanos, ainda não existe uma cidadania metropolitana institucionalizada. As decisões permanecem concentradas nos executivos estaduais e municipais, enquanto movimentos sociais, universidades, entidades profissionais, sindicatos e organizações comunitárias dispõem de poucos mecanismos para interferir nas escolhas regionais.

Participação democrática não se resume a audiências públicas. Significa integrar a sociedade à definição das prioridades e dos investimentos e reconhecer o conhecimento de quem vive cotidianamente o território.

A crise climática torna essa discussão ainda mais urgente. É impossível enfrentar enchentes, deslizamentos, escassez hídrica, ondas de calor e eventos extremos por meio de políticas isoladas de cada município. Adaptação climática exige planejamento de bacias hidrográficas, macrodrenagem, habitação, mobilidade e uso do solo em escala regional.

A desigualdade socioespacial segue a mesma lógica: empregos, infraestrutura, moradia e oportunidades distribuem-se de modo desigual entre municípios. Governança metropolitana é, portanto, também instrumento de justiça territorial.

Na recente campanha eleitoral paulista, uma alternativa a esse processo de concentração chegou a ser colocada no debate. Fernando Haddad defendeu o fortalecimento das estruturas metropolitanas, dos instrumentos regionais de planejamento e da participação dos municípios e da sociedade. A sua candidatura foi derrotada, mas a questão permanece: que arquitetura institucional São Paulo precisa para governar territórios cada vez mais interdependentes?

Não se trata de opor simplesmente descentralização à centralização. O Governo do Estado tem papel indispensável: pode reduzir desigualdades de capacidade fiscal, financiar investimentos regionais e induzir cooperação. Mas coordenação não é subordinação.

Fortalecer a capacidade do Estado não significa transferir para uma estrutura central decisões que deveriam ser construídas territorialmente. O desafio é produzir uma governança multinível na qual Estado e municípios compartilhem responsabilidades, recursos e poder decisório, com participação efetiva da sociedade.

Há muito a reformar no sistema metropolitano paulista. Agências precisam ser modernizadas, fundos precisam funcionar, conselhos precisam ganhar densidade política e os PDUIs precisam orientar investimentos, planos diretores e políticas setoriais. São reformas que exigem capacidade institucional, financiamento e participação, e não seu esvaziamento. Tudo isso é reforma. Desmontar capacidade institucional é outra coisa.

Talvez a pergunta não seja quanto custa manter a governança metropolitana, mas quanto custa não a ter. Quanto custam políticas de mobilidade desarticuladas, moradia sem integração com emprego e transporte, urbanização que ignora bacias hidrográficas e municípios enfrentando isoladamente a crise climática?

Governança metropolitana não é burocracia excedente. É infraestrutura democrática e institucional para governar um território que já é metropolitano.

São Paulo não precisa escolher entre municípios isolados e um Estado centralizador. Precisa construir uma terceira possibilidade: metrópoles fortes, cooperativas, financiadas e democráticas.

Caso contrário, a pergunta que dá título a este artigo deixará de ser uma provocação e passará a descrever uma política de Estado.

 

Fonte: Por Ana Maria Isar dos Santos Gomes, em Outras Palavras