A dependência estratégica brasileira sob o
manto da ‘cooperação’ militar com os EUA
A profissionalização
das forças armadas brasileiras conta com um caráter externo relevante. Se,
inicialmente, foi conduzida pela missão francesa, desde meados de 1930 os
Estados Unidos se tornaram referência e modelo. Essa interação entre dois
países assimétricos em termos de capacidades, vulnerabilidades e objetivos
estratégicos contribui para a perpetuação da dependência estratégica brasileira
aos EUA. Em suma, existe uma dinâmica, na qual a grande potência ao Norte
influencia nossas noções sobre a natureza da guerra e da defesa; como a defesa
deve ser organizada institucionalmente (seus marcos regulatórios e para
que servem as forças armadas); e na adoção (acrítica) de conceitos propostos
por pensadores daquele país, formulados para resolver problemas do Norte.
Embora, na atualidade,
haja uma afirmação oficial enfatizando a autonomia das nossas forças armadas,
observa-se a perpetuação, ou mesmo a ampliação, de relações de dependência
estratégica. Vestida com um discurso de horizontalidade, bem como de trabalho conjunto
– no jargão importado e traduzido, “interoperabilidade” –, a dinâmica continua
a imprimir um caráter de subordinação. Para além do foco na importação de
armamentos sem sua contraparte tecnológica, financiada por empréstimos, ou pela
venda de commodities, existem outras dimensões ainda pouco
estudadas. Vejamos algumas dessas formas e como se manifestaram nos anos
recentes (2016-2022).
·
As reuniões bilaterais
de alto nível
As reuniões de alto
nível são comuns entre os dois governos. Chama a atenção, contudo, a
intensificação desse mecanismo entre 2016 e 2022. Por exemplo, Ernesto Araújo,
então ministro das Relações Exteriores, inaugurou um novo mecanismo de diálogo
periódico em nível ministerial: o Diálogo de Política Estratégica, tendo
Governança Democrática, Prosperidade Econômica e Segurança e Cooperação em
Defesa como áreas prioritárias.
Nesse mesmo período,
foram realizadas reuniões entre os então presidentes Jair Bolsonaro e Donald
Trump, as quais culminaram na nomeação do Brasil como um aliado extra-OTAN.
Mesmo com a eleição de Joe Biden, os encontros de segundo escalão seguiram, com
visitas ao Brasil, em 2021, do diretor da CIA, Will Burns, do conselheiro de
Segurança Nacional, Jake Sullivan, e do então comandante do Comando Sul, Craig
Faller.
Apesar de
aparentemente “cooperativos”, o caráter e o conteúdo desses encontros são
determinados pelos EUA. O Brasil se integra a essas atividades apenas a partir
de um alinhamento da pauta à Estratégia de Segurança Nacional e aos objetivos
de defesa estabelecidos pela administração – tanto em termos gerais, como
aqueles específicos à contraparte, conforme documento do
Departamento de Defesa de 2017. Em suma, o governo dos EUA entende tais
encontros como uma forma de promover e de exportar conceitos próprios para
outros países.Por exemplo, na estratégia combinada com o Brasil em 2018, ainda
durante a gestão de Bolsonaro e Trump, os EUA desejaram promover a
interoperabilidade “doutrinária e estratégica”, com vistas a melhorar a
“estabilidade regional”. Entretanto, a interoperabilidade e o alinhamento
conceitual refletem um processo vertical – os EUA se reservam o direito de
indicar quais são as ameaças a serem combatidas no continente e qual a forma de
fazê-lo.
Além dessas, ocorreram
anualmente reuniões de representantes das forças armadas dos dois países, nas
quais os EUA promoveram uma visão sobre como as instituições envolvidas devem
se organizar, qual tipo de armamento priorizar e como deve se estruturar o orçamento
militar (brasileiro).
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Acordos bilaterais
Acordos bilaterais são
uma forma de institucionalizar as relações no âmbito da defesa, protegendo o
interesse das partes em temas como proteção intelectual e salvaguardas
tecnológicas. Diferentemente de negociações, declarações conjuntas ou
protocolos de intenção emitidas por presidentes, acordos assinados passam
obrigatoriamente pela aprovação do Congresso Nacional e se tornam parte do
arcabouço normativo do país, sendo, portanto, mais gravosos.
Entre 2016 e 2021,
tramitaram no Congresso oito diferentes Projetos de Decreto Legislativo que
tratam das relações entre o Brasil e os EUA. A título de exemplo e devido à sua
relevância para a área de defesa e segurança internacional, apresentaremos alguns
pontos do MSC 447/2020 (Acordo RDT&E).
O Acordo RDT&E tem
como objetivo perseguir “os benefícios a serem obtidos com a padronização, a
racionalização e a interoperabilidade de equipamentos militares”. Dada a
assimetria entre Brasil e EUA, a interoperabilidade de equipamentos entre os
dois países pode ser entendida, na realidade, como a organização da defesa
brasileira de maneira complementar à estadunidense, como nos marcos da Guerra
Fria, ou, nas palavras de Laís Thomaz, Tullo Vigevani e Elisa Ferreira,
no texto “A política subordinada de Bolsonaro
a Trump (2019-2020): estudo de casos – Embraer, Alcântara RDT&E e Vistos”,
de 2021: “o desenvolvimento da indústria militar brasileira estaria sujeito à
sua inclusão na cadeia produtiva norte-americana”.
O acordo não prevê
contrapartidas financeiras por parte dos Estados. Na realidade, ele funciona
como um grande marco geral normativo capaz de abrigar (e ditar as regras de)
diferentes projetos na área de defesa a serem construídos entre os dois países.
O acordo contém uma minuta que trata de temas como informações controladas,
transferências de materiais e equipamentos, obrigações financeiras e
responsabilidades de cada uma das partes. Resultados produzidos no escopo do
acordo podem ser usados com outras finalidades ou vendidos/exportados somente
com o consentimento prévio da outra parte.
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Exercícios militares
conjuntos
Os exercícios
militares conjuntos não são novos. Desde os anos 1960, o Comando Sul dos EUA
coordena e financia exercícios militares multilaterais na América Latina,
realizados de forma periódica. Nesses exercícios, as prioridades e ameaças
identificadas nos cenários de treinamento são definidas pela potência, tendo em
vista seus próprios objetivos de defesa. Assim, os exercícios são uma forma de
os EUA difundirem noções sobre quais são as ameaças a serem combatidas e como
fazê-lo, reforçando a dependência na formulação estratégica, especialmente em
sua vertente operacional. Atualmente, as percepções de ameaça por parte dos EUA
envolvem insurgência, terrorismo, crime organizado e a rivalidade com China e
Rússia.
Nos exercícios,
militares brasileiros entram em contato com equipamento estadunidense, o que
amplia requisições de compras. Além disso, são uma oportunidade para que as
grandes potências possam reconhecer outros terrenos, entendendo a geografia
local e desenvolvendo capacidades de combate, como discute Evan Ellis em
seu texto de
2019 “The U.S. Military in Support of Latin America and the Caribbean”.
Contabilizou-se 15
exercícios militares com a participação do Brasil e dos Estados Unidos entre
2016 e 2022. Interessante notar que o Brasil tem se envolvido também em
exercícios que têm como foco a América Central e o Caribe. Contudo, a maior
novidade do período foram os exercícios realizados de forma bilateral ou por
iniciativa brasileira, inclusive na Amazônia e em grandes cidades brasileiras,
com militares estadunidenses atuando no Brasil, e vice-versa.
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As escolas militares e
acordos de cooperação bilateral
Escolas militares têm
papel fundamental na autorreprodução simbólica das forças armadas. Entre suas
funções, está a transmissão e a universalização de valores, crenças,
procedimentos, doutrinas e sentimentos. Nesses espaços especializados,
importantes percepções de problemas, ameaças e soluções são planejadamente
construídos, ensinados e incorporados por esses agentes. Desde a Segunda Guerra
Mundial, os EUA elaboram e financiam amplos mecanismos para influenciar a
formação educacional em defesa na América Latina, dos aspectos doutrinários aos
operacionais, dos quais o Brasil sempre participou.
Desde os anos 2000, os
EUA também têm incluído agentes civis de ministérios da Defesa nas formações em
alguns centros, como o William Perry Center (Perry Center), subordinado ao
Southcom. Desde 2019, em meio ao contínuo fluxo de acadêmicos
brasileiros nos cursos dentro e fora da sede do Perry Center, a assinatura de
um memorando de entendimento entre o centro e uma das escolas vinculadas ao
Ministério da Defesa do Brasil, a Escola Superior de Guerra (ESG), tem
organizado atividades para civis e militares brasileiros.
O que se observa é que
são cursos para formação e incorporação, pelos brasileiros, dos conceitos de
segurança elaborados nos documentos de defesa estadunidenses. Dessa maneira, a
cooperação e a parceria não se processam na construção da estratégia, mas sim
na recepção e na incorporação dos valores, conceitos e propostas
estadunidenses, notadamente o Planejamento por Capacidades.
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Comissões militares
brasileiras em Washington
Existem três
principais comissões que representam as forças armadas brasileiras nos EUA,
correspondendo a representações da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.
Oficialmente, suas principais atividades são relacionadas à aquisição de
armamentos e serviços, incluindo treinamento. Essas comissões têm sede própria,
são por vezes referidas como escritórios das forças armadas brasileiras em
Washington e estão em constante articulação e envolvimento com militares e com
o Departamento de Defesa dos EUA.
A título de exemplo,
apresentamos algumas formas de atuação da Comissão do Exército Brasileiro
(CBEW). A CBEW existe desde 1942 e tem entre suas atividades desenvolver os
contratos sob o guarda-chuva do programa (Vendas Militares ao Exterior) do
Departamento de Defesa. Esse programa é enquadrado como assistência em
segurança pelos estadunidenses, sendo regulamentado por legislação específica e
correspondendo aos interesses deles. Cabe destacar que a compra de armamentos
provenientes dos EUA não é livre de condicionalidades – ao contrário, o tema é
pensado como parte integrante da Política Exterior da potência. Além das
funções de aquisição e gestão de bens e serviços, a comissão também tem tarefas
políticas, sendo uma das responsáveis por promover as relações militares
Brasil-EUA.
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Dependência estrutural
e perene
O texto oferece dados
bastante ilustrativos para identificar a dependência estratégica
manifestando-se na dimensão ontológica quando, por exemplo, o Brasil mantém o
conceito de guerra como nome da principal escola da área, ou leva a cabo
exercícios em que vizinhos são considerados potenciais ameaças, mesmo com o
país tendo sua política de defesa pensada de maneira defensiva, e a agressão a
outros países vedada pelo seu arcabouço normativo, que emula a cooperação
regional. A dependência epistemológica se expressa na adoção de conceitos como
cooperação e interoperabilidade, quando os mais adequados para uma relação tão
assimétrica seriam dependência e subordinação. Por fim, a dependência
operacional mantém os militares brasileiros atuando contra inimigos internos e
investindo seus recursos na compra de mais equipamentos, muitas vezes já tidos
obsoletos por quem vende, enquanto assinam-se acordos sem sequer a previsão de
transferências tecnológicas.
A análise apresentada
mostra que tais atividades não são uma novidade do período contemporâneo, mas
se intensificaram após 2016. Escrito no ano em que foram comemorados os 200
anos de independência, neste texto muito se falou sobre dependência, e pouco tratou
da necessária e imperiosa construção de autonomia. Ao explicitar algumas das
formas de reprodução da dependência, pretendemos contribuir para que a
autonomia não seja apenas uma utopia dos próximos 200 anos.
Fonte: Por Ana Penido,
Lívia Peres Milani, Luciana Wietchikoski [Informe OPEU]
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