Água: história de uma privatização infame
A alteração do marco
legal do saneamento de 2007 introduzida treze anos depois pela Lei 14026/2020
trouxe, como mote, a universalização. A palavra está incluída onze vezes na
lei, que estabeleceu: “os contratos de prestação dos serviços públicos de
saneamento básico deverão definir metas de universalização que garantam o atendimento
de 99% da população com água potável e de 90% da população com coleta e
tratamento de esgotos até 31 de dezembro de 2033.”
Aparentemente
positiva, usando a universalização como pretexto, esta alteração do marco legal
carregava, antes de tudo, um forte estímulo à privatização dos serviços de água
e esgotamento sanitário. E objetivava generalizar a adoção, nesta atividade,
dos instrumentos já previstos na Lei 11.079/2004, conhecida como das parcerias
público-privadas, e na Lei 8.987/1995, que regulamentou a concessão da
prestação de serviços públicos referida no art. 175 da Constituição Federal.
As novas regras e
exigências visavam sufocar os prestadores públicos de água e esgoto – em
especial as companhias estaduais – e com isso facilitar o processo de
privatização. Para isso, a Lei 14.026/2020 impôs dificuldades para que os
municípios, titulares desses serviços, pudessem estabelecer ou renovar
contratos com as prestadoras de serviços estaduais, que à época da publicação
da lei (2020), eram responsáveis por atender 125 milhões de brasileiros com
abastecimento de água e 74 milhões com esgotamento sanitário, segundo informa o
SNIS.
Na verdade, a
introdução das metas de universalização foi a pedra de toque de um arcabouço
montado para tentar demonstrar a incapacidade de os prestadores públicos
alcançá-las nos prazos previstos na lei. Contou-se para isso com o bloqueio ao
acesso deles aos financiamentos necessários à consecução dos investimentos
necessários. Desmentindo o discurso da “falta de dinheiro”, os recursos do
FGTS, fonte usual do financiamento dos prestadores públicos no setor, ficaram ociosos.
Os interesses privatistas intervieram
de modo decisivo no Congresso Nacional. São articulados pela Associação e
Sindicato Nacional das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e
Esgoto (ABCON/SINDICON) e contam com o apoio da ABDIB (Associação Brasileira da
Infraestrutura e Indústrias de Base) e de outras entidades empresariais. Pouco
antes da lei 14.026/2020, o Legislativo recusara-se a aprovar duas medidas
provisórias de sentido semelhante, enviadas pelo governo Temer. Montou-se então
uma operação que misturou ação política junto ao Executivo Federal, ao
Congresso Nacional e às mais altas esferas do Judiciário, com uma verdadeira
guerra de informação desfechada para conquistar apoio da opinião pública para a
privatização. A narrativa inviabilizou, na prática, qualquer opinião
contraditória consistente nos maiores grupos de mídia. Teve amplo apoio do
aparato e de relatórios elaborados por entidades pretensamente neutras, como o
Instituto Trata Brasil.
Com a ascensão de
Bolsonaro, tais interesses avançaram até se encastelar no governo central.
Ocuparam a direção da Agência Nacional de Águas e Saneamento (ANA) e o BNDES.
Articularam convincentemente com o Poder Judiciário. Conseguiram transformar
esse banco público no principal apoio para a modelagem e financiamento das
concessionárias privadas. Não é por acaso que as modelagens do BNDES não
consideram alternativas de prestação dos serviços de saneamento por entes
públicos que contemplem, por exemplo, o apoio à melhoria de desempenho
operacional.
Bradou-se a urgência
da universalização e propagandeou-se a disposição de pagar exuberantes outorgas
onerosas financiadas com recursos públicos que seduziram muitos governadores e
prefeitos.
A chegada de Lula à
Presidência, em situação de desvantagem no Congresso Nacional e com o Banco
Central comandado por ultraliberais, não mudou a orientação reinante. O que se
confirmou quando, recentemente, o governo federal alterou as regras do financiamento
com debêntures incentivadas. As concessionárias privadas poderão captar, por
meio destes títulos (que têm garantias estatais e isenção de impostos), até 70%
do valor da outorga – o que pagam para obter a concessão dos serviços de
saneamento. Na verdade o contribuinte está financiando a destinação dos
recursos das outorgas onerosas a outras finalidades, ao invés de dirigi-los à
universalização!
Os resultados não
tardaram a aparecer: segundo os dados do Panorama 2023, publicado pela ABCON,
nos cinco anos entre 2018 e 2023, a população atendida por prestadores privados
passou de 30,5 milhões para 56,6 milhões, dos quais 91% atendidos por serviços
das concessionárias privadas sob controle das holdings Aegea, BRK Ambiental, GS
Inima Brasil, Iguá Saneamento e Águas do Brasil. A Aegea, a maior delas,
controla concessionárias que prestam serviços para mais de 30 milhões de
pessoas.
A concentração da
prestação de serviços por esses cinco grupos desfaz um outro argumento dos
defensores da privatização: o de que era preciso acabar com o monopólio das
operadoras estaduais e permitir a livre concorrência. O que se assiste hoje é o
processo de oligopolização privada no saneamento, no qual se busca suprimir
pouco mais de duas dezenas de empresas estaduais em favor de cinco ou seis
empresas privadas, um verdadeiro oligopólio trazendo todos os males de um
cartel agindo em serviços essenciais à saúde, ao ambiente e à vida.
Sinal de falsidade do
pretexto “universalista”: mesmo com as porteiras escancaradas para a boiada da
privatização, o Instituto Trata Brasil afirma que a universalização do
saneamento básico no Brasil só poderá ser alcançada em 2070, se o ritmo atual
se mantiver. Diz tal instituto que em 2033 o Brasil terá apenas 88% de
abastecimento de água e 65% de coleta e tratamento de esgotos. Essa contatação
surge somente agora, como forma de antecipar uma justificativa do não
cumprimento das metas que recairá, sem dúvida, sobre o poder público. Ora,
vejam só, ele será acusado de disponibilizar os recursos para as empresas
privadas cumprirem com a universalização…
Desde o início dos
debates no governo Temer estava claro que não seria com uma “canetada” que os
desafios da universalização seriam superados. A data definida na lei fez parte
do engodo para desqualificar e privatizar os operadores públicos.
·
Os verdadeiros
desafios da universalização
De início é necessário
caracterizar onde estão os grandes desafios para que se atinja a
universalização. Segundo o Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab) de
2017 e o SNIS 2017 e 2020, o desafio está no atendimento a 11,4 milhõesde
habitantes, dos quais 65% residem em área rurais. No esgotamento sanitário é
preciso atender a 55 milhões de brasileiros, dos quais 36% residem nas áreas
rurais (AESBE, 2022).
Verifica-se que os
déficits de atendimento são maiores nos pequenos municípios. Segundo o Censo
2022, o déficit de esgotamento sanitário é de 17% nos municípios acima de 500
mil habitantes, mas chega a 71% naqueles com até 5 mil habitantes. Outro grande
desafio é no atendimento da população que mora nas favelas e comunidades.
O atendimento da
população que mora nas favelas e comunidades urbanas demanda não apenas a
implantação de sistemas de água e esgotos, mas também a garantia de qualidade e
continuidade do serviço, pois é comum haver a rede de água com baixa pressão ou
descontinuidade de abastecimento. Pesquisa realizada pela Universidade Federal
do ABC mostrou um quadro dramático de falta de água em favelas com redes de
abastecimento, com 69% dos pesquisados indicando algum tipo de problema de
acesso à água.
Por outro lado, é
evidente a evolução positiva da prestação de serviços de água e esgotamento
sanitário nas primeiras décadas do século XXI, essencialmente conduzida por
prestadores sob controle público. O Censo de 2022 registrou os avanços
expressivos no acesso aos serviços entre 2000 e 2022, em especial com relação
aos domicílios com solução considerada adequada de esgotamento sanitário. Em
2022, 63% da população do Brasil morava em domicílios conectados à rede de
coleta de esgoto, enquanto em 2000 esse índice era de 44%, um aumento de 19% em
22 anos. Considerando os domicílios com esgotamento por rede coletora ou fossa
séptica, a variação foi de 59% em 2000 para 76% em 2022 (17% em 22 anos).
Destaque-se ainda que
a ONU, em 2023, incluiu o Brasil entre os três países que mais avançaram
significativamente nos serviços de saneamento, em particular no tratamento de
esgotos, juntamente com Gana e Cingapura. A avaliação aponta decisões de
investimento positivas para melhorar a qualidade da água e a construção de 900
novas estações de tratamento de esgotos desde 2013.
Como se vê, o discurso
de incapacidade dos prestadores públicos é ideológico e não se coaduna com os
fatos. É claro que há muito o que fazer para atender os que não tem acesso aos
serviços ou tem serviços precários. Mas nada de jogar fora a criança junto com
a água suja da bacia.
·
A privatização como
solução mágica e seus problemas
Em que pesem os
avanços obtidos pelas empresas públicas neste século, passou a ser amplamente
divulgada a necessidade de privatizar os serviços, como única forma de
universalizar. Não se considerou efetivamente a possibilidade de ampliar o
financiamento e o aporte de recursos para que as prestadoras públicas pudessem
acelerar o atendimento aos setores onde a prestação dos serviços é mais cara ou
difícil, ou seja, nos pequenos municípios, nas áreas rurais, nas favelas e
aglomerações populacionais dispersas e de pequeno porte. Será que estamos
avançando, em bom caminho, para atingir a almejada universalização prevista na
lei? Esta é a questão que se pretende debater neste texto. São estes os
principais pontos que entendemos como críticos no atual processo de busca da
universalização dos serviços de água e esgoto e que se caracteriza pelo
favorecimento tendencioso de prestadores privados e portanto pela generalização
das concessões privadas.
De modo geral, as
modelagens das concessões não consideram aspectos essenciais da população que
ainda está por ser atendida. Parcela significativa das famílias não atendidas
ou subatendidas residem nas periferias das grandes cidades, usualmente em
situação de relativa informalidade em habitações precárias com infraestrutura
viária, drenagem e coleta de lixo também precárias, muitas vezes agravadas por
situações de risco. O atendimento desta parcela da demanda exige enfoque
integrado contemplando ações de saneamento (água, esgoto, drenagem e resíduos
sólidos), melhoria da moradia, mitigação de riscos, infraestrutura viária,
mobilidade e serviços. A prestação de serviços de água e esgoto por
concessionárias privadas apresenta baixa flexibilidade para a viabilização do
saneamento integrado com a urbanização, tornando mais difícil o atendimento
desse expressivo contingente populacional. Corre-se o risco de assistirmos ao
que já ocorreu em outros processos de privatização onde as concessionárias
privadas atuam somente nas áreas estruturadas e as áreas de difícil intervenção
ficam a cargo do poder público;
Outra parcela
importante da demanda a ser atendida está na população que vive em áreas de
características rurais, como demonstra o Programa Nacional de Saneamento Rural (PNSR), publicado pela FUNASA e elaborado de forma participativa por
especialistas de diversas universidades federais e coordenação da UFMG. Na
maioria das concessões privadas não há qualquer referência ao PNSR ou às suas
abordagens de soluções para atender eficazmente a população rural, quer seja em
tecnologias ou sistemas de gestão, tampouco quanto aos imprescindíveis
envolvimento e participação da população a ser atendida.
Não é desprezível o
impacto negativo na modicidade tarifária provocado pela sobrecarga financeira
advinda da adoção do critério de escolha da concessionária pelo maior valor de
outorga paga ao poder concedente. Soma-se o impacto da adoção generalizada do
“verificador independente” sob contrato da concessionária em um serviço
monopolista que deve ser regulado por entidade independente. Ainda no contexto
da modicidade tarifária, são preocupantes as metodologias de cálculo tarifário
que vêm sendo adotadas, que privilegiam fortemente o concessionário em
detrimento de um equilíbrio tarifário em favor do consumidor.
A desconsideração da
necessidade de adoção da tarifa social para as famílias em situação de pobreza
ou baixa renda, conforme preconiza a recente Lei Federal nº 14.898/2024. Em
agosto de 2024 estavam registradas
no Cadastro Único 28,5 milhões de famílias em
situação de extrema-pobreza, pobreza e baixa renda, número que corresponde a um
terço da população brasileira estimada pelo IBGE para 2024.
A integração das
políticas públicas é essencial para o avanço do saneamento. A tão necessária
universalização será alcançada na medida em que as políticas de habitação,
saúde e meio ambiente promovam um planejamento integrado. A articulação entre
prestadores, prefeituras, Ministério Público, Defensoria Pública, Governo
Federal e movimentos organizados é estratégica para que se alcance o objetivo
da universalização. A articulação entre estes atores é sem dúvida tarefa dos
agentes públicos e não será encaminhada pelo setor privado.
Os planos de
saneamento básico e os estudos de viabilidade técnico-econômica, embora
priorizem a universalização a curto prazo, vêm deixando de contemplar os
investimentos no período subsequente da concessão em que deveriam ser atendidas
necessidades de renovação e modernização (atualização) dos ativos, de modo que
as infraestruturas vinculadas à prestação dos serviços não estejam deterioradas
ou mesmo sucateadas ao final dos 30 ou 35 anos da concessão. Temos um exemplo
contundente e de grandes proporções desse sucateamento na atual situação do
saneamento na Inglaterra após 35 da privatização, segundo o regulador britânico Ofwat.
Uma questão que traz
grande preocupação está presente nos casos das regiões metropolitanas do Rio de
Janeiro e de Maceió, bem como na modelagem proposta para o Estado de Sergipe,
em que a companhia estadual permanece sob controle estatal com a tarefa de produzir
água tratada e fornecê-la por atacado para a distribuição aos consumidores
finais por meio das concessionárias privadas. Nestes casos, a sustentabilidade
da empresa estadual e, portanto, do próprio serviço de abastecimento de água,
depende do preço da água no atacado, cujo valor tem sido fixado considerando
apenas a viabilidade da concessão, o que arma uma verdadeira bomba relógio de
inviabilidade financeira das empresas estatais produtoras de água.
·
Outorga: a benesse
irrecusável
Estimulada pelo
pagamento de outorgas no início do contrato, a concessão virou moda em véspera
de eleição municipal como uma forma de angariar recursos para outras
finalidades que não o saneamento. Por exemplo, o município de Olímpia, de 54
mil habitantes, concedeu os serviços de água e esgoto para a SABESP mediante
uma outorga de R$ 148 milhões, estando o município com seus serviços
universalizados.
A preparação dos
documentos técnicos que amparam as concessões, nomeados indevidamente como
“planos de saneamento básico” não contemplam a participação popular e da
sociedade civil em qualquer de suas etapas e, geralmente, têm baixa qualidade
técnica e apresentam erros graves, inconsistências e ausência de referências.
Os respectivos planos de negócios referenciais e os estudos de viabilidade
técnica-econômica muitas vezes elaborados apressadamente na base do “copia e
cola”, são precários, como se verifica no caso do Estado do Sergipe.
Apesar de estarem na
ordem do dia, os “planos de saneamento básico” que embasam as concessões não
contemplam a indispensável integração com outras políticas públicas e não
consideram os desafios decorrentes da mudança climática, em especial a
necessidade de prever aumento da resiliência do abastecimento nos períodos de
escassez hídrica e de reforçar a prevenção de enchentes e dos escorregamentos
nas áreas urbanas.
Como já registrado, o
processo de privatização em curso está caracterizado por intensa concentração
das concessões com a constituição de forte oligopólio. Os riscos associados a
tal concentração oligopolista no mercado de consumidores cativos, localmente
monopolista, são maximizados pela acentuada financeirização dos principais grupos/holdings, com fundos de investimentos como acionistas importantes de
vários deles. As fragilidades técnica e institucional da maioria das agências
reguladoras, locais ou regionais, e a captura da ANA realçam a magnitude dos
riscos envolvidos.
O BNDES tem reforçado os aspectos mais negativos deste processo, patrocinando modelagens nas quais as alternativas de melhoria
da prestação por agente público são desconsideradas preliminarmente e indicando
modelo de escolha do vencedor das licitações pelo maior valor de outorga.
Lamentável também a falta de zelo pela qualidade dos planos e estudos técnicos
que contrata em nome das concedentes e o financiamento das outorgas prévias e o
apoio a emissões de debêntures das holdings, contribuindo para a concentração
econômica em andamento.
·
As necessárias
correções de rumo
Nossa agenda deveria
ter como primeira prioridade subordinar os interesses econômicos à realização
dos direitos à água e ao esgotamento sanitário, priorizando as populações em
situação de vulnerabilidade não atendidas ou precariamente atendidas, e lembrar
que os impactos da mudança climática exacerbam as desigualdades no acesso à
água e ao esgotamento sanitário.
Pedro Arrojo-Agudo,
Relator especial da ONU para os direitos humanos à água e ao esgotamento
sanitário, lembra que as populações que vivem em situações de pobreza e
vulnerabilidade com serviços e instalações de água e esgotamento sanitário
precários ou inexistentes são propensas a sofrer impactos mais severos da
mudanças climática; particularmente se vivem em áreas com
rios e aquíferos superexplorados ou poluídos. Ele chama atenção também para o
efeito multiplicador sobre a pobreza e a vulnerabilidade que têm as mudanças
climáticas, com seus impactos socioeconômicos devastadores.
É evidente que a busca
da efetiva universalização exige reorientar a ação do BNDES, corrigindo as
distorções apontadas, remover os obstáculos ao financiamento dos prestadores
públicos e criar e implementar programa de apoio e qualificação dos prestadores
públicos, alavancado por recursos orçamentários do FGTS e do BNDES.
Entre as medidas
impostergáveis estão também alocar recursos públicos para iniciar a
implementação do Programa Nacional de Saneamento Rural e para criar e
implementar programa nacional de saneamento integrado com foco no atendimento
das demandas das populações urbanas residentes em vilas, favelas e outras áreas
de urbanização precária.
Em função do triste
quadro social ainda reinante, é indispensável priorizar a acessibilidade
econômica aos serviços facilitando, estimulando e cobrando a observância das
diretrizes legais relacionadas à tarifa social dos serviços de água e esgoto.
Voltar a valorizar e estimular os processos de participação popular no
planejamento e o controle social da prestação, desprezados nas privatizações, é
outro importante desafio da atual conjuntura.
É lamentável notar que
, enquanto se fortalece em vários países do mundo a tendência à reestatização da prestação dos serviços públicos, o Brasil corre o risco de repetir a Grã-Bretanha, onde depois
de mais de três décadas, o fracasso da privatização dos serviços de água e
esgoto realizadas pelo governo neoliberal da Margareth Thatcher é evidenciado
pela decadência da infraestrutura, pelas altas tarifas e pelo
desempenho sofrível das prestadoras incapazes
de fazer face às demandas colocadas pela mudança climática. Será que vamos ter
que esperar 30 anos para concluir que é melhor que serviços públicos essenciais
sejam prestados por entes públicos como, segundo as pesquisas, estão
descobrindo os eleitores britânicos?
NOTA
Os autores são
associados do Observatório Nacional dos Direitos à Água e ao Saneamento
(ONDAS).
Fonte: Por Marcos
Helano Montenegro, Amauri Pollachi, Edson Aparecido da Silva e Ricardo de Sousa
Moretti, em Outras Palavras
Nenhum comentário:
Postar um comentário