Palavra de Sá

Mineração em terras indígenas: quando a proteção constitucional é transformada em promessa de exploração

O Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu, na quinta-feira, 13 de agosto, que o Congresso Nacional terá 24 meses para regulamentar a exploração de recursos minerais em terras indígenas. Por ampla maioria, o Plenário referendou a medida cautelar do ministro Flávio Dino no Mandado de Injunção (MI) 7.516, reconhecendo a existência de omissão legislativa na regulamentação do artigo 231, § 3º, da Constituição Federal.

A decisão não autoriza uma exploração mineral indiscriminada nas terras indígenas. No entanto, inaugura um período de intensa disputa política, jurídica e econômica sobre os limites dessa atividade e, sobretudo, sobre o próprio sentido da proteção constitucional assegurada aos povos indígenas.

A decisão tem origem em uma situação particularmente grave: a realidade vivida pelo povo Cinta Larga na Terra Indígena Roosevelt, em Rondônia. A TI é marcada há décadas pela presença de garimpos, invasões, violência, degradação ambiental e atuação de redes criminosas.

Foi nesse contexto que uma organização indígena Cinta Larga recorreu ao Supremo, sustentando que a ausência de regulamentação constitucional também impedia os próprios indígenas de participarem dos resultados econômicos da exploração mineral existente em seus territórios.

O ministro Flávio Dino reconheceu a omissão do Congresso Nacional na regulamentação dos dispositivos constitucionais que tratam da exploração dos recursos minerais em terras indígenas. Segundo sua fundamentação, essa ausência de regulamentação impede que os povos indígenas sejam beneficiários dos resultados econômicos dessas atividades e contribui para que a exploração continue ocorrendo de forma clandestina, violenta e controlada por interesses externos.

É verdade que o garimpo ilegal tem produzido devastação, violência, doenças, exploração do trabalho e destruição dos territórios indígenas. É também verdade que o Estado brasileiro tem demonstrado enorme incapacidade para impedir invasões e proteger efetivamente muitas terras indígenas. Mas é preciso perguntar: a incapacidade do Estado de proteger os territórios pode ser transformada em fundamento para regulamentar a exploração econômica desses mesmos territórios?

A Constituição de 1988 não estabeleceu os territórios indígenas como espaços disponíveis à exploração econômica. Ao contrário, reconheceu aos povos indígenas direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam e assegurou-lhes a posse permanente e o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.

A mineração aparece na Constituição como uma possibilidade excepcional, condicionada a requisitos rigorosos: autorização do Congresso Nacional, consulta às comunidades afetadas e participação nos resultados da lavra. O problema é que, ao transformar essa previsão constitucional em um regime de exploração, corre-se o risco de inverter a lógica protetiva do artigo 231: a exceção pode passar a ser apresentada como oportunidade econômica; e o território, como espaço de exploração.

<><> A Convenção 169 da OIT

A decisão reafirma a necessidade de consulta livre, prévia e informada às comunidades indígenas. Esse é um elemento fundamental e que deve ser preservado. Mas a consulta não pode ser reduzida a uma etapa burocrática de um processo previamente decidido.

Os povos indígenas têm o direito de definir suas próprias prioridades, seus modos de vida e seus projetos de futuro. O direito à autonomia não pode ser interpretado apenas como o direito de participar dos resultados financeiros de uma atividade econômica. É necessário, portanto, estabelecer uma diferença fundamental entre ser consultado sobre uma atividade e ter reconhecido o direito de decidir sobre o próprio destino territorial.

Nesse ponto, a posição apresentada pelo ministro Edson Fachin merece atenção. Embora tenha acompanhado o reconhecimento da mora legislativa e o prazo de 24 meses para o Congresso, ele não referendou o regime provisório de exploração mineral estabelecido pelo relator. Em sua divergência, também destacou a necessidade de observar a jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos, especialmente quanto à exigência de consentimento livre, prévio e informado em determinadas situações.

<><> A incapacidade do Estado

Outro aspecto particularmente preocupante é a utilização da incapacidade estatal de proteção como argumento para justificar a necessidade de regulamentação.

É justamente o contrário que deveria ocorrer. Afinal, se o Estado brasileiro não consegue impedir a entrada de garimpeiros, organizações criminosas e empresas ilegais nas terras indígenas, a resposta constitucional deveria ser o fortalecimento da proteção territorial, da fiscalização, da retirada dos invasores e da responsabilização daqueles que financiam e se beneficiam da destruição.

Não parece razoável concluir que, diante da incapacidade de impedir o crime, a solução seja regulamentar a exploração. O garimpo ilegal não existe porque falta uma legislação autorizando os povos indígenas a explorar seus territórios. Ele existe porque há uma poderosa economia ilegal interessada nos minérios; porque existem redes de financiamento, comercialização e lavagem de recursos; e porque, historicamente, o Estado brasileiro não tem conseguido proteger adequadamente os territórios indígenas.

O próprio histórico da Terra Indígena Roosevelt demonstra a incapacidade estatal. A região é marcada há décadas pela disputa em torno dos diamantes e por graves impactos sociais e ambientais relacionados à exploração mineral.

É importante esclarecer: a decisão do STF não abriu as terras indígenas para uma exploração mineral ilimitada. O regime provisório estabelecido para os Cinta Larga prevê, entre outras condições, a consulta às comunidades e limita a eventual exploração a até 1% da área demarcada. Também, de estabelecer a preferência dos indígenas para uma possível exploração e a necessidade de outras autorizações e providências. O Congresso terá 24 meses para regulamentar a matéria.

Contudo, esse limite não elimina a questão de fundo, porque um território indígena não é apenas uma extensão de terra mensurável em hectares. É espaço de vida, de memória, de espiritualidade, de reprodução física e cultural, de caça, pesca, agricultura, circulação, relações comunitárias e transmissão de conhecimentos.

Um por cento de um território pode representar uma área pequena no mapa e, ao mesmo tempo, produzir impactos enormes sobre a vida de uma comunidade. Além disso, os impactos da mineração não respeitam necessariamente os limites do empreendimento. Contaminação de rios, abertura de estradas, circulação de máquinas, pressão sobre a fauna, desmatamento, conflitos internos, prostituição, alcoolização, violência e presença de agentes externos podem atingir áreas muito maiores do que aquela diretamente explorada.

Por isso, não basta estabelecer um percentual de território para definir se a atividade é compatível ou não com os direitos indígenas.

<><> A armadilha da “participação nos benefícios”

A Constituição assegura aos povos indígenas participação nos resultados da lavra. Isso não significa que a participação econômica possa ser transformada no eixo principal da relação entre os povos e seus territórios.

Há um risco evidente de que a discussão seja deslocada de “podemos ou não destruir determinada parte de um território indígena?” para “quanto os indígenas receberão para permitir essa exploração?”. Essa mudança de perspectiva é perigosa.

Os povos indígenas não podem ser colocados diante de uma escolha entre pobreza e mineração. Tampouco podem ser responsabilizados pela proteção de seus territórios porque o Estado não consegue fazê-lo.

O direito à autonomia e ao protagonismo não pode ser reduzido ao recebimento de cifras financeiras provenientes da exploração dos recursos naturais. A partir dessa decisão, abre-se um complexo ciclo de disputas políticas, econômicas e territoriais.

O STF repassa ao Congresso Nacional a obrigação de regulamentar a mineração em terras indígenas. E não há dúvida de que haverá fortes interesses econômicos, políticos e empresariais atuando nesse processo.

A discussão, contudo, não começa do zero. O tema já apareceu em outros julgamentos do STF e em debates relacionados à regulamentação das atividades econômicas nos territórios indígenas. O próprio Conselho Indigenista Misionário (Cimi) já vinha alertando para os riscos de dispositivos que, sob o argumento da participação econômica, poderiam ampliar a possibilidade de contratos e formas de exploração das terras indígenas por terceiros.

<><> Dois anos de disputa

Diante desse contexto, será necessário ampliar a mobilização, a formação e o repasse de informações, bem como promover ações organizadas para acompanhar e intervir no debate e nas eventuais proposições legislativas no Congresso Nacional.

Será necessário discutir com os povos indígenas qual modelo de proteção territorial e de participação deve ser defendido, sempre com protagonismo indígena e fortalecendo também os protocolos próprios de consulta livre, prévia e informada.

Haverá, portanto, urgência em acompanhar e intervir diante das proposições legislativas e enfrentar as tentativas de flexibilização dos direitos. Além dessas frentes, os povos, suas organizações e seus apoiadores precisarão denunciar os riscos ambientais, sociais e culturais associados à mineração.

A devastação ambiental e a degradação das terras indígenas não podem ser apresentadas como sinônimo de desenvolvimento. A experiência brasileira demonstra que a mineração, quando realizada sem controle e proteção efetiva, deixa marcas profundas nos territórios e nas comunidades.

Os povos indígenas já conhecem os efeitos da exploração de suas terras. Conhecem a invasão, a violência, a contaminação das águas, a destruição das matas, a pressão sobre as comunidades e a apropriação privada das riquezas de seus territórios.

O que está em disputa, portanto, não é simplesmente uma lei sobre mineração. Está em disputa o próprio sentido dos direitos territoriais assegurados pela Constituição de 1988.

O artigo 231 não pode ser interpretado a partir da lógica de que os povos indígenas precisam transformar seus territórios em fontes de renda para que seus direitos sejam respeitados.

A Constituição reconheceu direitos originários porque os povos indígenas existem antes do Estado brasileiro e porque seus territórios são indispensáveis à sua reprodução física e cultural.

Por isso, diante da decisão do STF, o desafio colocado ao movimento indígena e às organizações de apoio é enorme: impedir que a regulamentação da exceção se transforme na normalização da exploração.

Os próximos dois anos serão decisivos. Será nesse período que se disputará o conteúdo da regulamentação, mas, sobretudo, será necessário reafirmar que os territórios indígenas não são jazidas disponíveis, nem mercadorias, nem espaços vazios.

Eles são lugares de ser, viver, produzir, celebrar, cuidar e transmitir a vida dos povos. E é justamente essa dimensão que deve ocupar a centralidade de qualquer debate sobre seu futuro.

 

Fonte: Por Roberto Liebgott e Ivan Cesar Cima, do Cimi Regional Sul