Palavra de Sá

Quais os custos de forçar as mineradoras a extraírem mais minério no Brasil?

Ao longo do primeiro semestre de 2024, o Governo Federal indicou em diferentes momentos que deseja alterar a legislação de forma a “forçar” as mineradoras a extraírem minérios onde as operações não foram iniciadas ou estão paralisadas. Por exemplo, em fevereiro, o presidente Lula afirmou que “a quantidade de minas que estão nas mãos da Vale sem serem exploradas há mais de 30 anos […], e ela está perdendo o jogo para algumas empresas australianas. […] O dado concreto é que o potencial do Brasil tem que ser explorado […]”. No mês seguinte, o Ministro de Minas e Energia, Alexandre Silveira, alegou que “é irresponsável o que, infelizmente, temos por parte das grandes mineradoras no país. […] É inaceitável que algumas fiquem 50 anos com os direitos minerários sem explorá-los”.

A proposta de usar o potencial mineral para estabelecer a quantidade “ideal” de minérios que deveriam ser extraídos é arcaica e ultrapassada. Ela se baseia em uma visão que olha o território como fronteira, segundo a qual todo recurso que existe deve ser explorado para o “desenvolvimento” nacional. O país seria um grande vazio de gente e inexistiriam bens naturais que precisam ser preservados. Tal linha de pensamento foi comum durante toda a história do Brasil, gerando diferentes danos sobre povos e o meio ambiente. Contudo, há pelo menos 50 anos, povos tradicionais, grupos ambientalistas, movimentos sociais, acadêmicos entre outros vêm apontando que esse modelo é obsoleto, não gera o esperado “desenvolvimento” e ainda resulta em violência e pobreza.

A raciocínio do governo parte do princípio de que extrair mais minérios, de maneira acelerada e em qualquer lugar, gera apenas renda, e nenhum custo (entendido como dano ou prejuízo). Porém, esse pensamento se mostra equivocado, mesmo que se adotarmos vertentes teóricas diferentes ou até contraditórias. Ao longo deste artigo, tentamos explicitar esses danos e prejuízos a partir de cinco perspectivas bastante distintas: a economia liberal, a economia não-ortodoxa/estruturalista, a economia ambiental, a economia ecológica e a ecologia política. Dessa forma, tentamos mostrar que, independente do ponto de vista que se adote, a proposta do governo não faz sentido. Assim, argumentamos que tal política irá prejudicar empresas, o Estado, a sociedade, a natureza e as comunidades que vivem próximas a tais projetos.

Partindo da economia liberal, precisamos adotar o pressuposto de que as mineradoras são agentes econômicos racionais e que desejam sempre maximizar seu lucro. Nessa vertente, segundo os princípios da economia dos recursos naturais, o que elas fazem é “gestão de estoque”. Elas possuem um estoque de minério para vender e querem obter o maior lucro com isso. Portanto, elas calculam o custo de investimento e operação para extrair o minério, avaliam a oferta, a demanda, os estoques, o preço atual, estimam as projeções futuras e decidem qual o melhor momento para extrair minério e em que velocidade para obterem o maior lucro possível. Portanto, obrigar as mineradoras iniciar operações sem essa análise iria, necessariamente, reduzir sua receita e lucro. Além disso, se todas as mineradoras extraírem conjuntamente todo o minério que possuem, haveria um aumento excessivo de oferta, o preço cairia e a receita das empresas se reduziria ainda mais. Esse excesso de produção levaria simplesmente a um aumento de minério parado, sem mercado, nos pátios das mineradoras ou das usinas metalúrgicas. Portanto, dentro dessa ótica, forçar as mineradoras a extraírem minérios independente de uma avaliação econômica vai contra os interesses das próprias mineradoras.

Dentre as diferentes escolas de pensamento econômico não-ortodoxo, talvez a estruturalista seja aquela mais influente no pensamento brasileiro, muito devido ao papel de Celso Furtado. Por essa perspectiva, podemos assumir que o mercado não é perfeito e que existe a necessidade de uma atuação do Estado como indutor das políticas de crescimento econômico. Para tanto, ele teria como função planejar e coordenar atividades econômicas de forma a obter, no longo prazo, uma maior taxa de crescimento econômico. Considerando os recursos naturais, tal planejamento se basearia em uma avaliação das necessidades atuais e futuras de minérios e da renda mineral pelo país e desenharia uma estratégia para seu uso.

A proposta do governo vai exatamente no sentido contrário, ao exigir o aumento significativo da extração no presente, especialmente para abastecer o mercado global (como ressaltou Lula: “perdendo o jogo para algumas empresas australianas”). Assim, tal política poderia ainda comprometer o suprimento da indústria nacional e a geração de renda no futuro. Por exemplo, no longo prazo, a exaustão das minas pode levar ao desabastecimento da produção nacional, causando o encarecimento das importações e a perda de soberania mineral. Ou ainda, venderíamos minério barato hoje, que, no futuro, com a maior escassez, poderia ser ainda mais lucrativo. Por esse olhar, a política do governo iria também contra os interesses do próprio Estado brasileiro, ameaçando o crescimento econômico sustentável no tempo e a soberania nacional.

Se nos propusermos a ampliar nossa discussão para além do olhar puramente econômico e trazer interpretações que tenham também um componente ambiental, outros custos também podem ser identificados.

A economia ambiental propõe discutir questões ambientais por meio de instrumentos econômicos. Uma das estratégias para tal seria valorar monetariamente os recursos naturais, de forma a dar visibilidade às perdas econômicas decorrentes da degradação ambiental e levar agentes econômicos a internalizarem custos que, até então, eram externalizados para a sociedade como um todo. Seguindo essa lógica, seria possível atribuir valor monetário a todos os recursos e serviços ambientais, tais como água limpa, biodiversidade, regulação climática, estoque de carbono etc. Portanto, a destruição causada pela atividade de extração mineral acabaria gerando custos monetários que, se não internalizados, seriam transferidos para a sociedade.

Mesmo que uma avaliação custo-benefício indicasse que a decisão economicamente correta seria obter os benefícios econômicos gerados pela atividade mineral, não necessariamente tal conclusão seria aplicada a todos os projetos minerais, em distintas regiões e para explorar todos os tipos de minério. Além disso, deve-se considerar que, à medida que se extrai mais minério, essa extração constante aumentaria a oferta e, como consequência, cada unidade adicional extraída geraria menor benefício, “valendo” cada vez menos. Ao mesmo tempo, como outros recursos naturais iriam sendo degradados, eles se tornariam mais escassos e, portanto, cada unidade perdida teria um benefício associado maior, sendo mais “valiosa”. Portanto, mesmo que, num primeiro momento, a Análise custo-benefício fosse positiva em um contexto específico, com a expansão pura e simples da extração, em algum momento futuro, cada unidade de minério extraído resultaria em mais prejuízos do que benefícios. Deste contexto, ao longo do tempo, a relação entre degradação da natureza e extração de minério prejudicaria mais a sociedade do que a beneficiaria.

Apesar de os princípios da economia ambiental serem bastante utilizados, eles também são amplamente criticados devido a diversas limitações. Como forma de superar alguns desses problemas, a economia ecológica se propõe a avaliar a relação entre economia e natureza a partir de um olhar do mundo físico. Nessa perspectiva, a criação de bens sociais (casas, escolas, móveis, aparelhos eletrônicos etc.) somente pode ocorrer pelo consumo de bens naturais (florestas, água, minérios etc.). Ainda, a economia ecológica define a Terra como um sistema fechado, onde há uma quantidade finita de bens e materiais (sejam eles, renováveis ou não renováveis). Portanto, quanto mais bens sociais forem produzidos, menos bens naturais estariam disponíveis.

Um outro pressuposto da Economia Ecológica é que o bem-estar das pessoas depende tanto do acesso a bens sociais quanto a bens naturais. Isso decorre do fato de o bem-estar gerado por uma árvore ser diferente daquele oferecido por uma casa construída com a madeira daquela árvore. Portanto, uma casa não substituiria uma árvore e uma política de habitação não deveria se dar com base na exaustão das florestas. Assim, haveria sempre um custo de oportunidade da transformação de bens naturais em bens sociais, até se chegar ao ponto em que a destruição dos bens naturais geraria uma perda crescente de bem-estar. Em outras palavras, a expansão de um sistema de transporte baseado em veículos individuais resulta, entre outras coisas, na poluição atmosférica. Portanto, ao mesmo tempo que os carros produziriam um bem-estar de “mobilidade”, isso se daria às custas da saúde da população, que estaria exposta a um ambiente cada vez mais poluído. Se considerarmos que a integridade ambiental é importante tanto para as pessoas, quanto para todos os outros seres vivos, sua degradação desmensurada resultaria em danos tanto para a sociedade, quanto para a natureza.

Por fim, mas não menos importante, podemos discutir a política de extração compulsória de minérios pela perspectiva da ecologia política. Essa linha de pensamento se aproxima de conceitos como a Injustiça Ambiental e os Conflitos Ecológicos Distributivos. Em linhas gerais, ela parte do princípio de que os danos socioambientais de grandes projetos e da degradação ambiental recaem desproporcionalmente sobre grupos sociais específicos, e que tal distribuição reflete aspectos estruturais das desigualdades sociais (tais como classe, gênero e raça). Em outras palavras, os impactos causados pelos projetos minerais afetariam principalmente grupos específicos, com menor capacidade de influenciar a tomada de decisão – como pessoas de baixa renda, mulheres, populações negras e indígenas, e comunidades tradicionais.

Dentro desse debate, deve-se levar em consideração que a literatura especializada já identificou uma relação entre ampliação das atividades extrativas e o aumento dos conflitos socioambientais. Isso se deve ao fato de mineração ser classificada como “indústria do dano”, que incluiria um grupo de atividades que intrinsicamente “se baseiam em práticas destrutivas ou prejudiciais às pessoas e ao meio ambiente”, tais como tabaco e agrotóxicos. Assim, como danos sociais e ambientais seriam inerentes à atividade extrativa, à medida que elas se expandem, também aumentaria o número de pessoas atingidas e, consequentemente os conflitos socioambientais.

No contexto brasileiro, essa ligação pode ser verificada em tendências recentes. Entre 2020 e 2022, a quantidade de concessões de lavra outorgadas aumentou de 527 para 661. No mesmo intervalo, o número de conflitos envolvendo atividades de mineração subiu de 750 para 792, segundo o Observatório dos Conflitos da Mineração no Brasil.

O número de concessões não é a única explicação para o crescimento dos conflitos minerais. Outros fatores, como a precariedade dos sistemas de segurança de tais projetos, por exemplo, podem também ampliar significativamente esses conflitos. Os grandes desastres causados pela Samarco na bacia do Rio Doce (MG/ES, 2015), Norsk Hydro em Barcarena (PA, 2018), Vale no vale do rio Paraopeba (MG, 2019) e Braskem em Maceió (AL, 2023), são exemplos emblemáticos disso. Porém, há indícios que apontam para o fato de que a ampliação da extração mineral acaba por expandir o número de localidades afetadas, os danos às comunidades que vivem próximas a tais projetos e, consequentemente, os conflitos.

Em resumo, adotando diferentes perspectivas e partindo de distintos campos teóricos, podemos argumentar que uma ampliação arbitrária e sem critérios da extração mineral poderá causar danos e prejuízos às empresas mineradoras, ao Estado, à sociedade, à natureza e às comunidades que vivem próximas a tais projetos. Tal proposta se torna ainda mais questionável quando se considera que, em termos de área requerida, a maior parte dos direitos minerários se concentra na Amazônia, correspondendo a 22% deste bioma.

A política mineral brasileira, tanto formulada por governos progressistas quanto conservadores, tem sido extremamente retrógrada. A mera exportação de minérios nunca tornou nenhum país desenvolvido; pelo contrário, manteve vários na miséria. Exigir a extração de minérios apenas “porque eles estão lá” seria mais um erro estrutural das políticas para o setor. Por outro lado, há várias organizações, movimentos sociais e comunidades atingidas que debatem há mais de uma década alternativas ao atual modelo mineral do Brasil. Esses grupos defendem que as taxas e ritmos da extração de minérios não devem ser orientadas nem pelo interesse das mineradoras e nem pelo rentismo estatal; ou, muito menos, que deve haver mineração em qualquer lugar do território nacional e a qualquer custo. Já passou da hora do governo ouvir essas propostas e repensar o papel da mineração no desenvolvimento do país.

 

Fonte: Por Bruno Milanez e Luiz Jardim Wanderley, no Le Monde